I OSK 2648/15

Dnia 9 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015 roku sygn. akt IV SA/Po 1299/14 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 roku nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1299/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.P. na decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Starosta Poznański, na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.) w związku z art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Gminy Tarnowo Podgórne, oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr 1 (obecnie 1/1, 1/2, 1/3), 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 ark. mapy [...] obręb C. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Tarnowo Podgórne kwestionując wartość dowodową operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zaskarżona decyzją Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że dla oceny czy w przedmiotowej sprawie wystąpił skutek ex lege polegający na przejściu prawa własności wydzielonych działek na Gminę Tarnowo Podgórne konieczne jest ustalenie, iż podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości, działki zostały wydzielone pod budowę ulic oraz że przebieg ulic został ujęty w obowiązującym, w dniu orzekania, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podkreślił, że w uproszczonym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w C., działka nr 1 nie została przeznaczona, ani w części tekstowej uchwały, ani w załączniku graficznym pod budowę drogi. Zaznaczył także, że dla oceny wystąpienia skutku w postaci przejścia wydzielonych działek na Gminę Tarnowo Podgórne bez znaczenia pozostaje ujawnienie Gminy w nowo urządzonej księdze wieczystej, gdyż wpis ten nie przesądza o spełnieniu w sprawie warunków określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n. Ponadto Wojewoda odmówił wiarygodności dowodowej operatowi szacunkowemu. Organ wyjaśnił, że operat stanowi dowód prywatny i podlega formalnej ocenie organu. Przedmiotowy operat narusza zaś, zdaniem organu, zasady i reguły sporządzania operatu szacunkowego, które opierają się na kryteriach prawnych określonych w u.g.n., jak i rozporządzeniach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Skargę na powyższą decyzję wniósł T.P., zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że w istocie w sprawie nie wystąpiły przesłanki do tego przekazania (nie wystąpiła potrzeba wyjaśnień w całości lub w znacznej części); naruszenie art. 80 k.p.a. przez wskazanie, że organ I instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, a nadto naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy "wraz z niekonsekwencją wynikającą z treści zaskarżonej decyzji, że miało mieć miejsce badanie i wyjaśnianie sprawy w postępowaniu odwoławczym". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że okoliczności przedstawione przez Wojewodę mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, a zajęte przez organ stanowisko w sprawie jest zasadne, co przesądza o istnieniu podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że na gruncie art. 10 ust. 5 u.g.n. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę, było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Działki o nr 6, 4, 7, 8, 3, 2 w uproszczonym planie miejscowym znajdowały się na obszarze przeznaczonym pod budowę drogi gminnej o charakterze lokalnym lub dojazdowym, ale przeznaczenia takiego nie wskazano w nim dla działki nr 1 (obecnie 1/1, 1/2 i 1/3). Powyższe ma znaczenia dla oceny skutku dokonanego podziału, tj. dla oceny czy działki te przeszły na własność Gminy Tarnowo Podgórne i w dalszej kolejności czy zasadnym jest ustalenie za nie odszkodowania. Organ zgodził się także ze stanowiskiem organu co do oceny wartości operatu szacunkowego. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie biegły oszacował wartość nieruchomości w operacie o podejście porównawcze, polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Jednakże, operat ten nie zawiera opisu nieruchomości porównywanych, które stanowią o podobieństwie z nieruchomością podlegającą wycenie. Rzeczoznawca winien zawrzeć szczegółowy opis badanych nieruchomości, z uwzględnieniem tych cech, które skutkują możliwością uznania ich za działki podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak tych elementów nie pozwala na weryfikację cech nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę i w konsekwencji podważa wiarygodność całego operatu. Podkreślił też, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stosownie do art. 134 u.g.n., z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., stanowi wartość rynkowa nieruchomości uwzględniająca w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Dopiero w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość tę określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z nowego przeznaczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.P. zaskarżając go w części dotyczącej działek nr 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., żądał uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania skargi w tym zakresie. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania "wraz z kosztami zastępstwa i pełnomocnictwa". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegało na nieodzwierciedleniu zawartości akt sprawy w związku z nieuwzględnieniem w uzasadnieniu wyjaśnień udzielonych przez rzeczoznawcę w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd, za organem, konstruuje odmiennie od rzeczywistego stan faktyczny. Zarzucając naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący wskazał, że Sąd zobowiązany był zbadać sprawę całościowo, podczas gdy, zdaniem skarżącego, "w pierwszej części uzasadnienie wyroku (sąd) kilkakrotnie akceptował działalność organu używając określeń Wojewoda "wyjaśnił", "stwierdził"", jak również naruszył powołany przepis w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd "do wszystkiego co pisze Wojewoda na str. 11 jego decyzji". Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi oraz nie uzyskał stanowiska uczestnika w sprawie. Ponadto, zdaniem skarżącego, naruszenie to doprowadziło do pozostawienia "na uboczu lub niedostrzeżenia całego orzecznictwa NSA odnoszącego się do pierwszeństwa szacowania gruntów zajętych pod drogi na podstawie przepisów § 36 ww. rozporządzenia". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, wskazać należy że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśniając na czym polegać miało naruszenie przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wskazał, że "treść wyroku nie odzwierciedla zawartości akt" a Sąd nie odniósł się zdaniem skarżącego w sposób wystarczający do wyjaśnień udzielonych rzez rzeczoznawcę majątkowego w toku rozprawy administracyjnej oraz że Sąd "za Organem tworzy konstrukcje odmienne i stan odmienny". Nie wyjaśnił jednak na czym powyższe naruszenia miałyby polegać, a wskazał jedynie do jakich wniosków jego zdaniem powinien był dojść Sąd I instancji, i jak powinien zostać określony stan faktyczny, gdyby Sąd orzekł prawidłowo. Podkreślić należy, że powołany przepis kreuje po stronie sądu obowiązek orzekania na podstawie akt administracyjnych i jednocześnie zakazuje mu wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (wyrok NSA z 6.12.2015 r., sygn. akt II OSK 1648/13). Nie można uznać, że w niniejszej sprawie Sad dopuścił się takiego naruszenia. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo ustalił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, przedstawił stanowiska stron, w tym stanowiska obu organów wyrażone w wydanych decyzjach oraz stanowisko skarżącego wyrażone w rozpoznawanej skardze. Swoje stanowisko Sąd oparł na całości akt sprawy, nie wychodząc poza zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. To że skarżący nie zgadza się ze stanem faktycznym ustalonym przez Sąd, bowiem stan faktyczny został ustalony błędnie i jego zdaniem odmiennie od stanu rzeczywistego, nie oznacza jednocześnie, że naruszono art. 133 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że samodzielny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zaś sposób uzasadnienia rozpoznawanego zarzutu pozwala uznać, że ma prowadzić właśnie do podważenia stanu faktycznego ustalonego przez Sąd. Zatem zarzutu tego nie można uznać za skuteczny. Niezasadny jest również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim skarżący kasacyjnie także w tym zakresie nie wyjaśnił, na czym miało polegać naruszenie powołanego przepisu przez Sąd. W zaskarżonym wyroku, Sąd stosownie do obowiązujących, przepisów skontrolował zasadność wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W efekcie dokonanej kontroli, Sąd uznał, że organ I instancji nie ustalił istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności czy działka nr 1 przeszła na własność Gminy Tarnów oraz podzielił zastrzeżenia Wojewody z zakresie wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Co w efekcie doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji uchylającej decyzję organu I instancji wydaną w sprawie. Niezrozumiałym w kontekście powyższych rozważań pozostaje zarzut, że Sąd zawęził zakres badania rozstrzygnięcia nie odnosząc się "do problematyki uznania sprawy za wyjaśnioną w zakresie odszkodowania". Podkreślić należy, że przedmiotem badania Sądu była wyłącznie kasacyjna decyzja organu II instancji i podnoszone w niej okoliczności, uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nie kwestie związane z przyznaniem odszkodowania. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tym bardziej niezrozumiałym, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w tym przepisie, oznacza jedynie, że sąd nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę i nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Chcąc zatem skutecznie postawić zarzut naruszenia powołanego przepisu skarżący powinien wykazać, że sąd rozpoznając skargę rozpoznał sprawę w części lub dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. W niniejszej sprawie zaś Sąd odniósł się całościowo do rozważań organu II instancji i nie przekroczył w żaden sposób granic rozpoznawanej sprawy, co pozwala uznać zarzut ten za niezasadny. Odnosząc się zaś do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że stosownie do art. 141 § 1 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika konieczność odniesienia się do każdego z zarzutów podniesionych w skardze. Za wystarczające uznaje się takie sformułowanie wywodów sądu, z którego wynika dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Przyjęło się ponadto, że Sąd I instancji zobowiązany jest do odniesienia się do zarzutów, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy i w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy i dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 5.11.2010 r., sygn. I OSK 779/10; wyrok NSA z 07.10.2015, sygn. akt II GSK 1787/15). Kontrolując zaskarżoną decyzję kasacyjną Wojewody Sąd I instancji zobowiązany był do oceny czy w sprawie faktycznie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji, co też Sąd uczynił. W tej sytuacji bezzasadnym było analizowanie jakichkolwiek innych okoliczności sprawy niezależnie od tego czy dotyczyły ich zarzuty skargi czy też nie. W konsekwencji nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 1 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.