II OSK 1648/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2189/12 w sprawie ze skargi J. B. i E. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza solidarnie od J. B. i E. B. na rzecz D. W. i D. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2189/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. i E. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w M. przy ul. S. i jednocześnie udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. budynku oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że inwestorzy, w związku z powadzonym postępowaniem naprawczym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w dniu 27 kwietnia 2012 r. złożyli projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w M. przy ul. S.. Odnosząc się do braku zgody J. B. na lokalizację wiaty, która jest usytuowana przy granicy działki, organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają zastosowanie do odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków, względnie odległości pomiędzy budynkami a granicą sąsiedniej działki budowlanej. Wiata, jako obiekt niebędący budynkiem w rozumieniu Prawa budowlanego, nie podlega regulacji zawartej w tych przepisach. Wynika to z treści art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budynek jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Tak więc wiata w żadnej mierze za budynek uznana być nie może. Podobnie w stosunku do wiat nie stosuje się postanowień dotyczących lokalizacji budynków na działce budowlanej wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Zatem możliwe jest sytuowanie wiaty o konstrukcji: murowane słupy, dach drewniany z dachem dwuspadowym, skierowanym w stronę działki inwestora, na granicy z inną działką budowlaną. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania J. B. oraz E. B. od decyzji organu I instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż z uwagi na odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego konieczne było sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Przedłożenie w PINB w Z. projektu budowlanego zamiennego pozwoliło na ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwiło legalizację wykonanych samowolnie zmian. Analiza przedłożonej dokumentacji w świetle art. 35 Prawa budowlanego nie wykazała naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisów szczególnych. Wykonane w ramach odstępstw roboty budowlane czynią zadość przepisom techniczno - budowlanym. W świetle powyższego możliwe stało się zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy wskazał, iż na dalszym etapie na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Ponadto autorzy projektu złożyli oświadczenie, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ wskazał, że jak wynika z dokumentacji zamiennej, wprowadzone w trakcie budowy zmiany polegały na pozyskaniu pomieszczeń gospodarczych na poziomie piwnicy, pomniejszeniu kuchni na parterze i wykonaniu wc, zmian w niektórych ściankach działowych w budynku, zmianie wysokości kondygnacji, zabudowaniu części tarasu na piętrze i pozyskaniu jadalni, zmianach w stolarce. Ponadto rozpoczęto dobudowę wiaty od strony elewacji bocznej. Zmiany te nie naruszają w sposób zasadniczy układu konstrukcyjnego budynku, nie zwiększają rozpiętości konstrukcji stropów i nie mają dużego wpływu na zmianę konstrukcji dachu. Roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, budynek jest w dobrym stanie technicznym. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii wiaty budowanej na przedmiotowej działce od strony elewacji bocznej. Skargą J. i E. B. zaskarżyli powyższą decyzję podnosząc, że skoro w Prawie budowlanym nie ma definicji słowa "wiata", to trzeba brać pod uwagę docelowe przeznaczenie obiektu, a tzw. wiata ma służyć za garaż na kilka samochodów. Jednocześnie wskazali, że zgodnie z definicją słowa wiata zawartą w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, wiata jest budynkiem. W ocenie skarżących definicja ta znajduje zastosowanie w szeroko pojętym prawie budowlanym i wiatę jak każdy inny budynek, obejmują przepisy mówiące o odległościach od granicy z sąsiednią działką zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Ponadto rozporządzenie to definiuje odległości od zabudowań miejsc postojowych dla samochodów osobowych zawartych w Rozdziale 3 §19. Dodatkowo skarżący wskazali, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta M. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2004 r. obejmujący nieruchomość, na której powstała kwestionowana wiata, dopuszcza sytuowanie budynków gospodarczych i garaży do wysokości 3,5m, natomiast nie przewiduje wiat. Zdaniem skarżących wiata ma ok. 50 m2 powierzchni, a na zgłoszeniu mogą być budowane obiekty o powierzchni do 25 m2. W skardze wskazano również, że wbrew twierdzeniom PINB o wolno stojących nie związanych z gruntem słupach, słupy te faktycznie posiadają fundamenty - są zbrojone i trwale związane z gruntem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem E. B. o skontrolowanie zgodności z prawem inwestycji polegającej na budowie słupów betonowych w granicy jego działki. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 15.11.2011 r. wynika, że postępowanie dotyczyło wiaty zlokalizowanej na nieruchomości nr ew. [...] w M. i zostało wszczęte na wniosek E. B. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lipca 20012 r. zatwierdzała projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przy czym decyzja ta dotyczyła stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, natomiast nie zawierała żadnego rozstrzygnięcia w zakresie wiaty. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że w ocenie organu przedmiotowa wiata, chociaż zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, nie podlega ocenie z punktu widzenia Prawa budowlanego. Z takim rozstrzygnięciem nie można się zgodzić. Stosownie do regulacji art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej, decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Zatem decyzja administracyjna powinna rozstrzygać o istocie sprawy (w całości lub w części) lub stwierdzać niedopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, co również kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji bez orzekania odnośnie do interesu prawnego lub obowiązku, ale otwiera drogę do weryfikacji tego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym lub sądowym. W tym wyraża się znamię jurysdykcyjności decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym ogólnym unormowanym w k.p.a. Organ załatwiając sprawę przez wydanie decyzji wykonuje tzw. proceduralny nakaz podjęcia decyzji. Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania i zgodnie z zawiadomieniem postępowanie toczyło się w tej sprawie, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej (Sąd zaznaczył, iż nie przesądza, że wydanie takiej decyzji w niniejszej sprawie byłoby dopuszczalne) to należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 104 k.p.a. Sąd wskazał następnie, że zatwierdzony decyzją PINB projekt budowlany zamienny jest wewnętrznie sprzeczny. W szczególności część opisowa odbiega od części graficznej. Projekt budowlany zamienny opisuje istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę popełnione w trakcie realizacji budynku, nie odnosi się jednak w żaden sposób do spornej wiaty, która konstrukcyjnie połączona jest z budynkiem mieszkalnym. Natomiast w części graficznej wiata oraz budynek mieszkalny objęty pozwoleniem na budowę stanowią jedną całość. W tej sytuacji należy uznać, że inny jest zakres projektu budowlanego zamiennego ujęty w części opisowej a inny w części graficznej. Sąd podniósł także, że nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego zaprezentowany w zaskarżonych rozstrzygnięciach pogląd, iż wiata nie jest obiektem objętym regulacją Prawa budowlanego. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 29 ust. 1 pkt 2 wprost wymienia bowiem wiatę jako obiekt, do którego stosuje się przedmiotową ustawę. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał także za nietrafne rozważania na temat trwałego związania przedmiotowej wiaty z gruntem. W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd wskazał, iż organ I instancji, rozstrzygając ponownie sprawę, powinien uwzględnić powyższe stanowisko i dodatkowo ocenić, czy wiata połączona konstrukcyjnie z domem stanowi jego część czy też jest odrębnym obiektem. Skargą kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a., poprzez uchylenie na podstawie tego przepisu zaskarżonej decyzji, pomimo braku przesłanki w nim wskazanej - to jest naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 104 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej wydając decyzję naruszył przedmiotowy przepis poprzez nie zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia w zakresie wiaty - w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie wiaty; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: - nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, - błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest wewnętrznie sprzeczny, - błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że organy administracji prezentowały pogląd, że: "wiata nie jest obiektem objętym regulacją prawa budowlanego". 4) art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. wskutek braku wnikliwego i kompleksowego przeanalizowania materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Zasadnie wskazano na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zostało oparte na uznaniu, że organy te rozpoznając wniosek E. B. o skontrolowanie zgodności z prawem inwestycji polegającej na budowie wiaty przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na nieruchomości nr [...] położonej w M. przy ul. S. [...], wydały decyzje dotyczące stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego niezawierające rozstrzygnięć w zakresie wiaty. Powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zarówno w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. jak i decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. organy ustosunkowują się do kwestii wiaty. W uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprost wskazano, że "wiata, jako obiekt niebędący budynkiem w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie podlega regulacji zawartej w tych przepisach" oraz że "w stosunku do wiat nie stosuje się postanowień dotyczących lokalizacji budynków na działce budowlanej wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Tym samym (...) możliwe jest sytuowanie wiaty o konstrukcji: murowane słupy, dach drewniany z dachem dwuspadowym, skierowanym w stronę działki inwestora, na granicy z inną działkę budowlaną". Organ odwoławczy natomiast podniósł, iż "podziela stanowisko organu powiatowego w kwestii wiaty budowlanej na przedmiotowej działce od strony elewacji bocznej". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organy orzekające w sprawie zajęły stanowisko w sprawie przedmiotowej wiaty. Nie można zatem im zarzucić, że nie rozstrzygnęły o istocie sprawy bowiem nie zawarły rozstrzygnięcia o wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, czym naruszyły art. 104 k.p.a. Należy podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, iż przyjęcia przez organy, że przedmiotowa wiata nie jest budynkiem i w związku z tym nie podlega przepisom prawa odnoszącym się do budynków, nie można traktować jako braku rozstrzygnięcia w kwestii wiaty. W tych okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 104 k.p.a. świadczy o naruszeniu ww. przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe świadczy ponadto o zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1899/12; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 67/13; z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 479/13). Jak wykazano powyżej, Sąd I instancji dokonał oceny wydanych w sprawie decyzji w sposób oderwany od ustaleń w nich zawartych uznając, że decyzje te w ogóle nie zawierają rozstrzygnięcia w zakresie spornej wiaty. Oderwanie Sądu I instancji od materiału dowodowego sprawy widać także przy dokonanej przez ten Sąd ocenie projektu budowlanego zamiennego, który zdaniem tego Sądu nie odnosi się w żaden sposób do spornej wiaty i zawiera sprzeczne ustalenia w części opisowej i graficznej. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, w części opisowej do zamiennego projektu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki wprost wskazano, że "(...) inwestorzy rozpoczęli budowę wiaty połączonej z budowanym budynkiem mieszkalnym" (str. 22 zamiennego projektu budowlanego). Ponadto, na tej samej stronie wskazano, że powierzchnia zabudowy pod projektowaną wiatą wynosi 35,48 m2. Także w opisie technicznym szczegółowo określono roboty wykonane oraz roboty do wykonania w zakresie przedmiotowej wiaty (str. 25 projektu zamiennego). W zgodzie z częścią opisową projektu w jego części graficznej budynek mieszkalny objęty pozwoleniem na budowę oraz przedmiotową wiatę przedstawiono zatem jako jedną całość. Z wyżej wskazanych przyczyn trafny jest więc zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. Za usprawiedliwiony uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem, jak już wykazano, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan przedmiotowej sprawy niepokrywający się ze stanem faktycznym wynikającym z akt. Z uwagi na przedstawione powyżej uchybienia Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.