II SAB/Gd 57/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność A Spółki Akcyjnej w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania A Spółki Akcyjnej w T. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wynikających z dokumentów do niej załączonych: Skarżąca Fundacja w dniu 22 stycznia 2017r. zwróciła się do Dyrektora B. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) liczby świadczeń określonych w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. 1993 r. Nr 17, poz. 78), wykonanych na terenie szpitala, z wyszczególnieniem dla każdego roku, począwszy od rozpoczęcia ich wykonywania włącznie, skończywszy na roku 2017, z podziałem na określone w ustawie przesłanki, tj. art. 4a ust. 1 pkt 1, 2, 3 bądź 4 (obowiązujący w 1997 r., utracił moc obowiązującą - obwieszczenie Prezesa TK, Dz. U. z 1997 r. Nr 157, poz. 1040). 2) sprawozdanych do Narodowego Funduszu Zdrowia procedur, z wyszczególnieniem ilościowym zastosowania poszczególnych procedur, rozpoznań współistniejących i z podziałem na lata, począwszy od roku rozpoczęcia ich wykonywania włącznie, skończywszy na roku 2017. W czasie przed rozpoczęciem funkcjonowania NFZ - wyszczególnienie w identyczny bądź podobny, stosowany w tym okresie, sposób, 3) liczby nielegalnych zabiegów przerywania ciąży wykonywanych na terenie szpitala, z wyszczególnieniem dla każdego roku, począwszy od rozpoczęcia ich wykonywania włącznie, skończywszy na roku obecnym, jak również tytułów naukowych, specjalizacji, imion i nazwisk lekarzy oraz innych osób związanych z rzeczoną sprawą (oskarżonych, podejrzanych, podejrzanych o współudział) zatrudnionych przez palcówkę obecnie bądź w przeszłości, a także opisem podjętych przez placówkę i jej pracowników działań w sprawie (jeśli wystąpiły). We wniosku skarżąca zaznaczyła, że informacje, których udostępnienia domaga się, nie mają charakteru przetworzonego, aczkolwiek z przezorności wyjaśniła, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i może przyczynić się do usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów państwa. Fundacja wyjaśniła, że jest organizacją, której profil działalności pozwoli jej na wykorzystanie uzyskanych informacji w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Według skarżącej pomimo upływu terminu przewidzianego w ustawie B. nie udostępnił jej żądanej informacji ani nie powiadomił o odmowie udostępnienia, co świadczy o całkowitej jego bierności. W skardze Fundacja zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1764) wnosząc jednocześnie o zobowiązanie B. do rozpoznania wniosku Fundacji i udzielenia informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 20000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wyjaśniono, że informacje, których zażądała skarżąca Fundacja, stanowią ogólne, niezindywidualizowane dane na temat liczby i charakteru zabiegów medycznych finansowanych ze środków publicznych i w ramach wykonywania zadań publicznych, a tym samym mają one walor informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę A. wniosła o umorzenie postępowania wobec udzielenia odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 22 stycznia 2017 r. oraz o nieobciążanie jej kosztami postępowania. Z treści odpowiedzi wynika, że po otrzymaniu przez Spółkę odpisu wniesionej skargi pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. Spółka udzieliła informacji przekazując Fundacji dane o ilości wykonanych zabiegów za lata od 2008 do 2017 oraz wyjaśniając, że nie miały miejsca nielegalne przerywania ciąży. Do tych informacji dołączono wydruk danych statystycznych przekazanych do Narodowego Funduszu Zdrowia. Pismo to doręczono skarżącej w dniu 30 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Kontrolując niniejszą skargę na bezczynność sąd uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie na dzień jej wniesienia, ale przed wydaniem orzeczenia zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie bezczynności. Przedmiotową skargą A. zwalcza bezczynność B. w przedmiocie rozpoznania wniosku tej organizacji z dnia 22 stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Oznacza to, że udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Wobec tego reprezentująca taki zakład spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011r., I OSK 358/11, LEX nr 1082736). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem B. jest podmiotem leczniczym w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 1638), zwanej dalej ustawą wykonującym działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. Z kolei jako świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy). Poza tym Spółka prowadząca podmiot leczniczy dysponuje w całości majątkiem publicznym, albowiem jedynym jej akcjonariuszem jest Powiat, czyli jednostka samorządu terytorialnego. W tym kontekście stwierdzić należy, że B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacja objęta treścią wniosku skarżącej ma taki charakter. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742). Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi u.d.i.p. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Analizując treść art. 6 u.d.i.p. Sąd zakwalifikował żądane przez skarżącą informacje jako informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b). W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się w sposób szczegółowy do przedmiotu działalności podmiotu leczniczego i trybu wykonywania przez niego zadań w ramach prowadzonej działalności, z uwzględnieniem poszczególnych rodzajów świadczeń i zabiegów przeprowadzanych w podmiocie leczniczym, maja walor informacji publicznej. W tej sytuacji B. zobowiązana była do rozpoznania wniosku z dnia 22 stycznia 2017r. w zakresie wszystkich postawionych w nim pytań, a nieudzielenie odpowiedzi kwalifikowane winno być jako pozostawanie podmiotu zobowiązanego w stanie bezczynności (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z przepisów u.i.d.p. wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzją o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.i.d.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Pismem zawiadamia się wnioskodawcę tylko wówczas, gdyż żądana informacja nie może być udzielona w trybie u.i.d.p. Z ujawnionych w sprawie bezspornych okoliczności wynika, że wniosek skarżącej organizacji w dacie wniesienia skargi nie został załatwiony przez Spółkę w sposób i w formie zgodnej z u.d.i.p. Podmiot zobowiązany uchylił się bezpodstawnie od rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji w terminach przewidzianych w u.d.i.p. narażając się tym samym na zarzut bezczynności. Zauważenia wymaga jednak, że zobowiązana Spółka po wniesieniu skargi udostępniła żądane we wniosku z dnia 22 stycznia 2017 r. informacje, a zatem z tą chwilą ustała jego bezczynność. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przedstawionych i niespornych okolicznościach sprawy kwestia zobowiązania do rozpatrzenia wniosku z dnia 22 stycznia 2017 r. stała się bezprzedmiotowa przed wydaniem niniejszego wyroku. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało umorzyć postępowanie w sprawie bezczynności uznając, że wobec wypełnienia przez stronę przeciwną obowiązku, zaniechania którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe. Natomiast wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 u.i.d.p., a więc likwidacja stanu bezczynności, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz orzekania co do pozostałych obowiązków wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Według judykatury rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa wywołanym bezczynnością powinna być dokonana w kontekście przepisu art. 13 u.d.i.p., który co do zasady ustala termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek w pierwszej kolejności bez zbędnej zwłoki, a dalej – w terminie 14 dni. Odnosząc powyższe zasady do okoliczności rozpatrywanej sprawy sąd uznał, że Spółka nie zareagowała w żaden sposób, tym bardziej w sposób nakazany przepisami u.d.i.p., na wniosek złożony przez skarżącą Fundację przez okres sześciu miesięcy i dopiero w odpowiedzi na doręczony jej odpis skargi na bezczynność pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. udostępniła żądane informacje. W ocenie Sądu od złożenia wniosku (kopia potwierdzenia odbioru z dnia 27 stycznia 2017r. – k. 14 akt sądowych) do jego rozpoznania (26 czerwca 2017r.) upłynął znaczny okres, nadmiernie przekraczający termin 14 dni na udostępnienie informacji publicznej na wniosek, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., przemawiający za przyjęciem rażącego naruszenia prawa w bezczynności podmiotu. Pomimo tego Sąd nie znalazł podstaw przyznania od Spółki na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o którą wnioskowała, ani do wymierzenia Spółce z urzędu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd wziął bowiem pod uwagę, że wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie informacji bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia. To samo dotyczy sumy pieniężnej, którą można przyznać skarżącemu od organu w przypadkach określonych w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Dlatego też sąd oddalił wniosek skarżącej o przyznanie od B. sumy pieniężnej. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, albowiem zgodnie z art. 239 § 2 p.p.s.a. skarżąca Fundacja jako organizacja pożytku publicznego była zwolniona z obowiązku uiszczania opłat sądowych skutkiem czego, nie ma potrzeby orzekać o zwrocie na jej rzecz wpisu sądowego. Nie działał również w jej imieniu pełnomocnik, dlatego też nie było potrzeby rozstrzygania o jego wynagrodzeniu. Skarżąca zatem nie poniosła w niniejszej sprawie kosztów, które na gruncie p.p.s.a. podlegałyby zwrotowi.