II SA/Gd 421/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na bezczynność w sprawie wypłaty odszkodowania z tytułu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2017 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. skarżący zwrócił się do Gminy o przyznanie mu odszkodowania w wysokości 1600000 zł z uwagi na fakt, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości R. korzystanie z części stanowiącej jego własność działki nr [..] stało się niemożliwe. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 1 grudnia 2016 r., Wójt Gminy wskazał, że zgłoszone roszczenie nie zasługuje na uwzględnienie. Następnie, pismem z dnia 17 stycznia 2017 r., skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy sprawy wszczętej jego wnioskiem z dnia 21 listopada 2016 r., wskazując, że pismo z dnia 1 grudnia 2016 r. nie może zostać uznane za załatwiające sprawę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania. Kolegium uznało bowiem, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw materialnoprawnych do wszczęcia postępowania dotyczącego niezałatwienia przez Wójta Gminy wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Aby mogła być mowa o bezczynności organu musi być bowiem zainicjowane postępowanie administracyjne tj. musi istnieć sprawa zmierzająca do wydania decyzji. Wójt Gminy nie prowadził zaś postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zapłaty na rzecz skarżącego odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie miał do tego uprawnienia. Sprawy dotyczące wypłaty odszkodowania w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należą do właściwości sądów powszechnych a ponadto, roszczenia z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizowane są przez gminę, a nie przez organ administracji publicznej, jakim jest wójt gminy. Pismem z dnia 17 marca 2017 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że postanowienie z dnia 13 lutego 2017 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem: art. 61a k.p.a. – poprzez jego nieuprawnione zastosowanie; art. 17 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez odstąpienie od skontrolowania, czy organ podległy wszczął postępowanie; art. 17 pkt 1 w zw. z art. 35 k.p.a. – poprzez odstąpienie od skontrolowania, czy organ podległy załatwił sprawę bez zbędnej zwłoki; art. 17 pkt 1 w zw. z art. 37 § 1 i 2 k.p.a. – poprzez uchylenie się od załatwienia złożonego zażalenia na bezczynność organu I instancji oraz uchylenie się od wydania zarządzenia nakazującego wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 13 lutego 2017 r., w pełni podtrzymując podstawę prawną jego wydania i przedstawioną w nim argumentację. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że w przedmiotowym przypadku nie ma mowy o sprawie administracyjnej podlegającej nadzorowi instancyjnemu, a tym samym kontroli w trybie art. 37 k.p.a. Kolegium nie jest organem nadzoru instancyjnego w sprawach roszczeń z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w sprawach tych nie są wydawane decyzje. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jaki poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także stwierdzenia przez Sąd, że Wójt Gminy dopuścił się naruszenia prawa poprzez nie wszczęcie i nie załatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2016 r., co stanowi naruszenie art. 35, art. 61 § 1,3 i 4 a także art. 104 § 1 i 2 k.p.a. lub art. 66 § 3 w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego wykładania art. 35 k.p.a. zezwala na skarżenie bezczynności organu w każdym przypadku, w tym również w przypadku niewszczęcia sprawy. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia zarówno w przypadku jej wszczęcia jak i poprzez przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że niezależnie od proceduralnej podstawy wydanych postanowień precyzyjnie wywiodło w nich, że zażalenie dotyczy żądania niepodlegającego załatwieniu decyzją a zatem, że zastosowania bezwzględnie nie ma tryb zażaleniowy z art. 37 k.p.a. Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienia wydane zostały na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 61 § 1 stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z powołanej regulacji wynika, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Podmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest brak przymiotu strony po stronie wnoszącego żądanie. Z kolei, podstawą odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych stanowić będzie: złożenie żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia a wymaga innej formy działania np. formy czynności cywilnoprawnej a także, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy przynależnej dla sądu powszechnego. Poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskazuje się następujące uzasadnione przyczyny wydania tego postanowienia: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; przedawnienie materialnoprawne tj. upływ terminu, po upływie którego jednostka nie może domagać się uprawnienia. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do wydania w niniejszej sprawie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przedmiotem niniejszej sprawy było bowiem wniesione przez skarżącego, w piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. zażalenie na niezałatwienie przez Wójta Gminy wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2016 r. o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek ten zainicjował sprawę główną, której przedmiotem było ustalenie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach której organ wystosował do skarżącego pismo z dnia 1 grudnia 2016 r. Art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie mające na celu rozpoznanie zażalenia na niezałatwienie sprawy głównej w terminie ma zaś jedynie charakter wpadkowy, incydentalny. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 116) Zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a. jest szczególnym środkiem zaskarżenia. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia lecz albo służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu albo też stanowi zaskarżenie wykonania postanowienia organu o wyznaczeniu drugiego terminu załatwienia sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 269). Zażalenie to przysługuje, gdy organ prowadzący postępowanie: 1) nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2), 2) nie załatwił sprawy przed upływem terminu określonego w art. 35 § 3, chociaż był obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki jeszcze przed upływem terminu, 3) nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3, 4) nie załatwił sprawy w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 35 § 4), 5) zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz strona kwestionuje termin wyznaczony w myśl art. 36 § 1, 6) zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz nie załatwił sprawy w tym nowym terminie. Stanowisko organu wyższego stopnia wydawane w trybie art. 37 k.p.a. również ma charakter procesowy i wypadkowy (incydentalny) w stosunku do przedmiotu postępowania administracyjnego głównego i dlatego też rozpoznanie zażalenia następuje w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 74/13 (LEX nr 1273832) stwierdził, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Zauważyć przy tym należy, że w razie uznania zasadności zażalenia organ wyższego stopnia w postanowieniu takim: 1) wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy, 2) zarządza wyjaśnienie przyczyn zwłoki, 3) zarządza w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, 4) sprawdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Właściwy organ wydaje postanowienie również w wypadku, gdy uznaje zażalenie za nieuzasadnione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Jednakże, wniesienie zażalenia nieuzasadnionego powinno powodować wydanie postanowienia o uznaniu zażalenia za nieuzasadnione. Tym samym prawidłową formą załatwienia wniesionego przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy z jego wniosku z dnia 21 listopada 2016 r. w terminie, w przypadku uznania go za nieuzasadnione, nie mogło być postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, że przepisu art. 61a § 1 k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, mających uruchomić postępowanie wpadkowe (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/11, LEX nr 1137307). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stosuje się do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie do złożonych w toku toczącego się postępowania wniosków o charakterze wpadkowym. Skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne jest jedno i toczy się w danej sprawie, a wnioski o charakterze wpadkowym są rozstrzygane w jego toku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił zarówno zaskarżone jak i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że niezbędnym kosztem postępowania był uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł . Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.