IV SA/Wa 767/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia w części (pkt 20) nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1977 r. dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość dawniej oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,5287 ha, położoną w [...] przy ul. [...]. Minister podał, że pismem z dnia 12 lutego 2013 r. J. S. i J. M., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanej części decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1977 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja naruszała art. 4, art. 5, art. 8 i art. 75 w związku z 99 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji oraz naruszyła art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej części decyzji Prezydenta Miasta [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlegała decyzja o wywłaszczeniu wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), a zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 cyt. ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe, co wypełniało przesłankę użyteczności publicznej, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117) ogródki działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 4 tej ustawy pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkała w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...], po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony plan realizacyjny Pracowniczego Ogrodu Działkowego w dzielnicy [...], co potwierdza niezbędność i odpowiedniość przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ wskazał, że kiedy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej działki nr [...], każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373), mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok, czy na okresy dłuższe (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Wobec tego Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki ujęte w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Minister podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia [...].01.1973 r., wynika, że właścicielami nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako dz. nr [...] była J. S. oraz J. M.. Postanowieniem z dnia [...].02.1976 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że po J. S., zmarłej [...].01.1973 r., dziedziczą J. S. i J. M. Jak wynika z protokołu pertraktacji przeprowadzonych w dniu 19.04.1977 r. p. J. S. zaproponowano kwotę 142.747 zł za nieruchomość o pow. 5287 m2, przewidzianą w planie zabudowy miasta [...] pod budowę ogrodu działkowego. J. S. oświadczył, iż nieruchomość jest jego własnością oraz własnością J. M. Ponadto oświadczył, iż działa w imieniu własnym oraz w imieniu J. M. oraz wyraża zgodę na sprzedaż m. in. działki nr [...] za cenę szacunkową, jednocześnie wnosząc o oszacowanie żyta i owsa. Zdaniem Ministra, zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim wypadku niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej zbycie - w przedmiotowej sprawie zgoda J. S. i J. M., a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania daną nieruchomością. Zgoda taka musi być niewątpliwa. W przypadku zatem braku wyraźnej zgody J. M. na dobrowolne odstąpienie nieruchomości zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości było niemożliwe. Minister podkreślił, że jak wynika z protokołu rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1974 r. – J. S. nie przedstawił żadnego dokumentu, w tym aktu własności ziemi, ani pełnomocnictwa udzielonego mu przez J. M. Należy więc, zdaniem Ministra uznać, że J. M. nie wyraziła zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a twierdzenie J. S. jakoby działał w jej imieniu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, niemożliwym było zawarcie umowy o dobrowolne jej odstąpienie. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Ministra został spełniony wymóg wskazany w art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. Organ zaznaczył, że w aktach archiwalnych niniejszego postępowania brak jest wniosku wywłaszczeniowego, jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym brak akt powoduje również, iż nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W aktach archiwalnych nie zachowało się zawiadomienie, tym samym organ nadzorczy podkreślił, że nie jest w stanie poddać ocenie, czy przesłanki z art. 17 ustawy wywłaszczeniowej zostały spełnione. Minister wskazał jednakże, iż w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej w dniu [...] lipca 1977 r. rozprawy wywłaszczeniowo odszkodowawczej. Jak wynika z protokołu rozprawy, kierujący rozprawą badał prawidłowość doręczenia stronom zawiadomienia o rozprawie. W rozprawie nie wzięli udziału J. S. oraz J. M., natomiast uczestniczyło w niej 7 właścicieli innych nieruchomości, wywłaszczonych decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1977 r. Brak jest dokumentów świadczących o tym, iż J. S. oraz J. M. nie zostali zawiadomieni o terminie i miejscu rozprawy. Zdaniem organu, nie można z faktu, iż niektórzy właściciele nieruchomości nie stawili się na rozprawę, wyprowadzić wniosku, że nie zostali o niej prawidłowo poinformowani. Powyższe dowodzi, że strony postępowania w tym również J. S. oraz J. M. o terminie i miejscu rozprawy zostały poinformowane. Organ zaznaczył, że jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...].07.1977 r. biegli nie brali w niej udziału, nie uczestniczył w rozprawie także J. S. ani J. M. Brak udziału biegłego w rozprawie nie stanowi – zdaniem Ministra - naruszenia w stopniu rażącym przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Z treści tego przepisu wynika bowiem jednoznacznie konieczność przeprowadzenia rozprawy. Biegły ustalił odszkodowanie należne za wywłaszczony grunt na podstawie przepisów ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 8 ust. 8 pkt 3. Szacowanie wartości nieruchomości miało charakter uproszczony i wynikało z przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości przez obowiązujące stawki, kwota odszkodowania została wyliczona przez przemnożenie 5287 m2 x 14,40 zł, co dało kwotę 76.133 zł. Wskazana kwota odszkodowania wyliczona przez biegłego została przyznana w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].09.1977 r. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Odnosząc się zaś do zarzutu braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym J. M., organ wskazał, że przesłanka ta stanowić może podstawę do wznowienia postępowania w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. S. i J. M. podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości niewłaściwą wykładnią i brakiem zastosowania w okolicznościach sprawy, poprzez brak wyjaśnienia istoty sprawy i przyjęcie w ślad za organem I. instancji, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji z 1977 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, pomimo tego, że: a) organowi wywłaszczającemu wiadomym było w roku 1977, że właścicielami tej działki są odwołujący, w określonej części każdy, co wynika wprost z punktu 8 "Protokołu z przeprowadzonej w dniu [...].04.1977 r. pertraktacji dotyczącej przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości /działki/ położonej w [...] przy ul. [...] " b) odwołujący J. S. w dniu [...].04.1977 r. jednoznacznie podał do protokołu, iż działa w imieniu własnym oraz J. M. oraz wyraził zgodę również w imieniu własnym oraz J. M. na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa, co stanowiło negatywną przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego oraz wydania decyzji wywłaszczeniowej, c) decyzja wywłaszczeniowa została skierowana tylko do jednego ze współwłaścicieli, nie obejmując swoim zakresem podmiotowo - przedmiotowym J. M. jako znanej organowi współwłaścicielki, ani jej udziału, przez co wywłaszczeniem nie została objęta nieruchomość ani jej wyodrębniona część i co nie mogło wywołać skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom", d) decyzja wywłaszczeniowa zawiera poświadczenie nieprawdy poprzez posługiwanie się nieprawdziwym stwierdzeniem, jakoby jej wydanie zostało spowodowane brakiem dokumentów własności, uniemożliwiając zawarcie umowy cywilnoprawnej, pomimo obiektywnego istnienia takich dokumentów w postaci aktu własności ziemi i prawomocnego postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, co w sposób oczywisty było wiadome organowi wywłaszczeniowemu, który prowadził rokowania ze skarżącymi jako prawidłowo ustalonymi właścicielami, posługując się przy tym wiedzą o wielkości przysługujących im udziałów w nieruchomości; 2) prawa materialnego - art. 73 § 2 oraz art. 99 § 1 i art. 158 kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez nieuprawnione przyjęcie, że do prowadzenia rokowań w przedmiocie dobrowolnego zbycia nieruchomości współwłaściciel nieruchomości musiał dysponować pełnomocnictwem drugiego współwłaściciela sporządzonym w formie aktu notarialnego, w sytuacji, gdy rokowania prowadzone były w formie ustnej, utrwalanej jedynie w pisemnym protokole prowadzonym bez zachowania formy notarialnej, a zgodnie z obowiązującym również ówcześnie stanem prawnym, forma aktu notarialnego zastrzeżona była jedynie dla czynności, w tym pełnomocnictw związanych z zawieraniem umów zobowiązujących i przenoszących własność nieruchomości, a do prowadzenia rokowań zmierzających do zawarcia umowy nie była i nie jest zastrzeżona żadna forma szczególna; wobec tego J. S. działając w imieniu własnym i z powołaniem się na umocowanie do działania w imieniu siostry – J. M., skutecznie wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości, a prowadzenie przez organ II instancji wbrew tym oczywistym zdarzeniom wywodów o braku zachowania formy aktu notarialnego jako uzasadnienia dla wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego stanowi argumentację contra lege; 3) sprzeczność istotnych ustaleń organu II. instancji z treścią zebranego materiału dowodowego, poprzez: a) akceptację stwierdzenia, że w aktach sprawy wywłaszczeniowej brak było dokumentów własnościowych odwołujących - aktu własności ziemi i postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, przy pominięciu okoliczności, iż jak wynika z treści protokołu z dn. [...] kwietnia 1977 r. organowi wywłaszczeniowemu niewątpliwie znany był stan własności wynikający z tych obu dokumentów, czego logicznym potwierdzeniem był i jest fakt prowadzenia pertraktacji w sprawie kupna z wyłącznymi współwłaścicielami nieruchomości oraz prawidłowe określanie ich udziałów; skarżący J. S. nie był właścicielem pierwotnym na podstawie aktu własności ziemi z [...].01.1973 r., a nabył własność udziału dopiero w drodze spadkobrania na podstawie postanowienia Sądu z dn. [...].02.1976 r., co musiało być znane organowi wywłaszczeniowemu, skoro to z J. S. prowadził rokowania, b) uznanie, że w trakcie pertraktacji J. S. działał wyłącznie w imieniu własnym, pomimo bezpośrednich zapisów w protokole z dnia [...] kwietnia 1977 r., iż działa on w imieniu własnym oraz J. M. oraz pomimo odpowiadającego stanowi rzeczywistemu określeniu udziałów tych osób we współwłasności, przy czym w razie jakichkolwiek wątpliwości w zakresie umocowania J. S. organ administracji w roku 1977 mógł je usunąć dostępnymi prostymi środkami w postaci np. wezwania J. M., a skoro tego nie uczynił, to znaczy, że przyjął za prawidłowe umocowanie J. S. do prowadzenia rokowań co do dobrowolnego zbycia nieruchomości również w imieniu J. M.; 4) naruszenie art. 7 w związku z art. 75 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak odniesienia do zarzutu skarżących postawionego w odwołaniu i pominięcie znaczenia wskazywanych uchybień organu I. instancji w zakresie braku należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, skutkującego niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności poprzez brak sięgnięcia; przez organ I. instancji do osobowych źródeł dowodowych pozwalających na potwierdzenie, że odwołujący J. S. w toku pertraktacji w dniu [...].04.1977 r., wyrażając zgodę na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa, działał w imieniu własnym oraz swojej siostry J. M.; 5) brak odniesienia do wszystkich zarzutów skarżących postawionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]; 6) odmowę stwierdzenia nieważności decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym ze względu jakoby na możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., pomimo tego, że: a) przyczyną złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie był brak udziału w postępowaniu J. M., b) J. M. brała udział w postępowaniu poprzez umocowanego przez siebie swojego brata J. S., c) postępowanie nieważnościowe, jako dalej idące, ma pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym, d) decyzja wywłaszczeniowa, jako rażąco naruszająca prawo materialne, nigdy nie powinna zostać wydana w zaskarżanym kształcie, wobec czego konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc; 7) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II. instancji, a w szczególności poprzez brak zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym i pozbawienie skarżących możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; 8) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne decyzji polegające na braku odniesienia do wszystkich zarzutów skarżących postawionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] i wskazania przyczyn, dla których zostały one pominięte przy rozstrzyganiu. W uzasadnieniu skarżący podali, że argumentacja przywoływana przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji wskazuje, że nie rozpoznał on istoty sprawy, a przytaczana argumentacja jest całkowicie dowolna i oderwana od rzeczywistego stanu rzeczy. Zdaniem skarżących, gdyby organowi wywłaszczeniowemu nieznana była treść postanowienia Sądu z [...].02.1976 r., to nie ustaliłby, że jednym ze współwłaścicieli jest J. S. i z pewnością nie prowadziłby z nim rokowań, co do nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Nie da się w inny logiczny sposób wytłumaczyć źródeł wiedzy organu na temat osób współwłaścicieli i stanu współwłasności nieruchomości odwołujących. Pomimo tego, organ wywłaszczeniowy pominął istnienie tych dokumentów własności, poświadczając przy tym w decyzji nieprawdę, jakoby dokumenty te nie istniały. Wiedza organu wywłaszczeniowego, istniejąca w roku 1977, że właścicielami działki są odwołujący, wynikała również wprost z punktu 8 "Protokołu z przeprowadzonej w dniu [...].04.1977 r. pertraktacji dotyczącej przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości /działki/ położonej w [...] przy ul. [...] b/n". Gdyby istniały jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, to organ wywłaszczeniowy dysponował możliwościami ich wyjaśnienia, poprzez zażądanie dokumentów potwierdzających tytuł własności. W istocie skarżący, posiadając te dokumenty, posługiwali się nimi przed organem wywłaszczeniowym. W skardze podkreślono, iż postępowanie niniejsze prowadzone jest z wniosku tych samych osób, których dotyczyło wywłaszczenie. Zarówno organ I., jak i II. instancji zaniechał przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżących w charakterze strony. Przesłuchanie to pozwoliłoby jednoznacznie wyjaśnić te kwestie związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego, które z powodu niekompletności akt wywłaszczeniowych stały się przedmiotem nieuprawnionych spekulacji organów obu instancji zamiast rzetelnie prowadzonego postępowania dowodowego. Podniesiono również, że skarżący J. S. w dniu [...].04.1977 r. jednoznacznie podał do protokołu, iż działa w imieniu własnym oraz skarżącej J. M. oraz wyraził zgodę również w imieniu własnym oraz J. M. na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa. Już ta okoliczność stanowiła negatywną przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego oraz wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wszczynając i prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe ówczesny organ administracji nie dochował przy tym należytej staranności w działaniu i pomimo niewątpliwej wiedzy o osobach wszystkich współwłaścicieli objął swoją decyzją jedynie jednego z nich - skarżącego J. S., z pominięciem w treści decyzji J. M. W ten sposób wywłaszczeniem nie została objęta ani nieruchomość ani jej wyodrębniona część, przez co decyzja nie mogła wywołać skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom", co również potwierdza rażące naruszenie ówcześnie obowiązującego prawa. Skarżący wskazali, że pełnomocnictwo do prowadzenie rokowań w trybie art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymagało zachowania formy notarialnego. Należy zauważyć, że rokowania na wskazywanej podstawie prawnej nie wymagały zachowania żadnej formy szczególnej i były utrwalane jedynie w formie pisemnej, w postaci protokołu. Ustawa nie przewidywała skutku nieważności w przypadku prowadzenia rokowań w formie innej, niż notarialna. Niewątpliwie nie były to zatem czynności równoznaczne z zawarciem umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości, wymagającej formy aktu notarialnego, a skoro tak, to również posługiwanie się toku tych rokowań pełnomocnictwem innym, niż notarialne było w pełni uprawnione. J. S. działając w imieniu własnym i z powołaniem się na umocowanie do działania w imieniu siostry – J. M., skutecznie wyraził zatem zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości, a prowadzenie przez organ II. instancji wbrew tym oczywistym zdarzeniom wywodów o braku zachowania notarialnej formy pełnomocnictwa do prowadzenia rokowań również w imieniu J. M., jako uzasadnienia dla wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego stanowi argumentację contra lege, naruszając w/w przepisy ustawowe. Zdaniem skarżących, niczym nie uzasadnione jest ustalenie przez organy obu instancji, iż w trakcie pertraktacji J. S. działał wyłącznie w imieniu własnym, a nie również w imieniu współwłaścicielki – J. M. Takiemu ustaleniu przeczą bezpośrednie zapisy w protokole z dnia [...] kwietnia 1977 r., w którym wprost wskazano, iż działa on w imieniu własnym oraz J. M. oraz pomimo odpowiadającego stanowi rzeczywistemu określeniu udziałów tych osób we współwłasności. Za przeszkodę w wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej organ II. instancji uznał również rzekomy zarzut braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym J. M. Miało to wskazywać na możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Świadczy to również o braku rozpoznania tak istoty sprawy, jak i stawianych zarzutów. Skarżący wskazali, że wbrew temu, co w swoim uzasadnieniu imputuje organ II. instancji, podstawą wystąpienia przez nich z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie był brak udziału w postępowaniu J. M., bowiem brała ona udział w postępowaniu poprzez umocowanego przez siebie swojego brata J. S. Skarżący wskazywali jedynie, że J. M., ani przysługujący jej udział we współwłasności nieruchomości, nie zostały objęte wydaną decyzją wywłaszczeniową, a zatem decyzja nie dotyczyła całej nieruchomości i wszystkich współwłaścicieli, przez co nie mogła wywołać ustawowego skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom". Również ta okoliczność świadczy o rażącym naruszeniu prawa, do jakiego doszło przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżących, organ II. instancji w istocie nie odniósł się do wszystkich zarzutów przywołanych w ich odwołaniu, przez co faktycznie zaniechał oceny prawidłowości postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Wojewodę [...] oraz wydanej przez niego decyzji. Nie wyjaśnił przy tym, dlaczego zignorowane zostały zarzuty i wskazywane przez skarżących dowody, w tym dowody ze źródeł osobowych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. We wniosku z dnia 12 lutego 2013 r. o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji pełnomocnik wnioskodawców powołał przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – wydania z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organom orzekającym w sprawie nie udało się co prawda odnaleźć, mimo podjętych prób, wszystkich dokumentów, na podstawie których wydano kwestionowaną decyzję, jednakże, w ocenie Sądu, na podstawie pozostałych materiałów dowodowych i przyjętych okoliczności nie można zarzucić zaskarżonej decyzji niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), na podstawie której toczyło się postępowanie, wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość ubiegającemu się o wywłaszczenie była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Przepis art. 1 ust. 4 tej ustawy stanowił, że ogródki działkowe stanowią urządzenia użyteczności publicznej. Istotny natomiast dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest fakt, że w 1977 r. kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego cyt. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. W tym czasie obowiązywała również uchwała nr 83 Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1977 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogródków działkowych do 1980 r. (M.P. Nr 15, poz. 82). Uchwała ta skierowana była do wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego. Zobowiązywała ona te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe oraz przeznaczenia ich w planach zagospodarowania przestrzennego na lata 1978-80 w terminie do 31 sierpnia 1977 r. pod stałe ogrody działkowe. Wobec tego w dacie orzekania przez Prezydenta [...] wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było dopuszczalne. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżący, jednakże jej ustalenie miało kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Skoro zatem wywłaszczenie pod ogródki działkowe było dopuszczalne, w dalszej części należało ustalić, czy w toku postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło tego rodzaju naruszenie prawa, które należy uznać za rażące. Spór między stronami niniejszego postępowania sądowego dotyczy tego, czy Prezydent Miasta [...] mógł orzec o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem, mimo tego, że prowadził wcześniej pertraktacje z jednym w właścicieli nieruchomości, który - jak twierdził - działał w imieniu swoim i innego współwłaściciela. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości (...). Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia [...].01.1973 r., wynika, że właścicielami nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako dz. nr 42 była J. S. oraz J. M. Sposób nabycia tej nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie jest przez strony kwestionowany. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że te osoby były właścicielami opisanej nieruchomości w dniu prowadzenia postępowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jak wynika z protokołu pertraktacji z dnia [...] kwietnia 1977 r. udział w tym postępowaniu brał J. S., któremu zaproponowano kwotę 142.747 zł za przedmiotową nieruchomość o pow. 5287 m2. Z treści tego protokołu wynika, że J. S. oświadczył, iż ta nieruchomość jest własnością jego oraz J. M. Działając w imieniu własnym oraz za wskazanego współwłaściciela wyraża zgodę na sprzedaż m.in. działki nr [...] za cenę szacunkową. Z akt sprawy i ustaleń organu nie wynika jednak, by przedłożył przy tym stosowne pełnomocnictwo. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez skarżących. W aktach sprawy brak jest wzmianek, by organ wywłaszczeniowy wyzywał pełnomocnika do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa, czy też próbował pertraktować również z drugim współwłaścicielem nieruchomości. Okoliczności tej zapewne obecnie nie sposób ustalić. Należy bowiem mieć na względzie, że od dnia orzekania przez Prezydenta [...] w kwestii wywłaszczenia do dnia orzekania w trybie nieważnościowym przez Ministra upłynęło ponad 35 lat. W tych okolicznościach część dokumentów nie zachowała się. Wobec tego rolą organów prowadzących postępowanie w trybie nadzwyczajnym była wnikliwa ocena zachowanego materiału dowodowego. Nie może także ujść uwadze, iż przez tak długi czas nie było przez uprawnionych kwestionowane przyznane w drodze decyzji i wypłacone odszkodowanie. Należy przy tym zaznaczyć, że w tym postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, zatem zarzut dotyczący nieprzesłuchania świadków na okoliczność prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nie zasługiwał na uwzględnienie. Postępowanie nadzorcze nie stanowi kolejnej instancji, a ma prowadzić jedynie do ustalenia ewentualnych rażących wad decyzji. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć za skarżącymi, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1977 r., znak: [...], w części dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość dawniej oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,5287 ha, położoną w [...] przy ul. [...] (pkt 20) została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organy obu instancji rozstrzygające w trybie nieważnościowym zasadnie uznały, że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim wypadku niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej zbycie. Przyjmuje się, że przez czynności zwykłego zarządu rozumie się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym. Wszystko zaś, co w tych granicach się nie mieści, należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu (Kodeks cywilny, Komentarz, Warszawa 1972, t. I, str. 511-512). Brak zgody wszystkich współwłaścicieli powoduje, iż czynność prawna jest nieważna i nie ma możliwości jej konwalidacji. Należy także mieć na względzie, że postępowanie prowadzone na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wywierało skutki w sferze prawa rzeczowego. Prawomocna decyzja o wywłaszczeniu skutkowała przejściem prawa własności (art. 30). Wobec tego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, że Prezydent [...] rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej, wydając w dniu [...] września 1977 r. decyzję o wywłaszczeniu działki nr geod. [...], skoro brak było formalnej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na jej dobrowolne odstąpienie. Sąd stwierdził nadto, że również w toku postępowania wywłaszczeniowego nie naruszono rażąco prawa. Co prawda, jak podkreślił organ, w aktach archiwalnych nie zachował się sam wniosek wywłaszczeniowy, jednak co już wcześniej podkreślono, samo wywłaszczenie nastąpiło na cel zgodny z ustawą. Zatem musiało pochodzić od podmiotu uprawnionego. Nie zachowało się również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednak w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1977 r. Z protokołu rozprawy wynika, że badana była prawidłowość doręczenia stronom zawiadomienia o jej terminie. W rozprawie nie wzięli udziału J. S. oraz J. M., natomiast uczestniczyło w niej 7 właścicieli innych nieruchomości. Wobec tego należy podzielić stanowisko organu, że nie można z faktu, iż niektórzy właściciele nieruchomości nie stawili się na rozprawę, wyprowadzić wniosku, że nie zostali o niej prawidłowo poinformowani. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa również brak udziału biegłego w rozprawie. Przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wymagał bowiem "wysłuchania opinii biegłych", które było podstawą ustalenia odszkodowania, a nie wysłuchania biegłego. Nie wyklucza to faktu, że przedstawiona została opinia sporządzona przez biegłego. Nie może też ujść uwagi, że wywłaszczeniem objęto niezabudowaną nieruchomość. Takie też stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyroki z dnia: 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12, 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK, 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13). Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny przedstawia jakie dowody udało się organowi zdobyć i dlaczego na ich podstawie zajął kwestionowane stanowisko. Ponadto nie można zarzucić, by organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania i ponownie nie rozpoznał sprawy. Z uzasadnienia decyzji jasno wynika, dlaczego nie zostało uwzględnione odwołanie skarżących. Podniesiony zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie jako że organ odwoławczy nie prowadził w sprawie postępowania uzupełniającego. Nadto zarzut taki może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Podkreślić również należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., a nie tylko wskazane we wniosku strony. Wniosek strony jak i jego uzasadnienie w sprawie o stwierdzenie nieważności nie jest bowiem wiążący dla organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/08). W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister zbadał także, czy w sprawie nie zachodzą inne przesłanki nieważnościowe. Na podstawie zawartości nadesłanych akt sprawy stanowisko to należy uznać za uprawnione. Ponadto Sąd nie dostrzegł w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - należało orzec jak w sentencji.