I SA/Wa 1233/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...] od decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Prezydent miasta W. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m kw w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) jest pozostawanie gruntu i urządzeń stanowiących własność gminy w zarządzie osób prywatnych w dniu 5 grudnia 1990 r. W ocenie organu zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż wnioskodawca dysponował prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości udowodnionym jednym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.). Od powyższych decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła spółka Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...] . Skarżąca zarzuciła, że wniosek złożony w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości został po zmianie prawa zastąpiony przez wnioski przewidziane w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 207 tej ustawy w związku z tym organ powinien rozpoznać sprawę także w trybie art. 207 u.g.n. z urzędu. Rozpoznając odwołanie organ podniósł, że stosowanie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 79 poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określonych w ust. 2; 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 79 poz 464 ze zm.) właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu zarządu do nieruchomości, zawartej za jej zgodą, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej , stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomościami, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych ba ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia). Z przytoczonych przepisów wynika, że do stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości we wnioskowanym trybie konieczne jest wykazanie jednym z ww. dokumentów dysponowania prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń i trafnie stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca posiadała prawo zarządu spornej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Organ stwierdził, że w wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2098/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż decyzja o ustaleniu opłat za zarząd gruntem nie jest dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23 poz. 120). Decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie była bowiem wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Powyższe stanowisko potwierdza również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn.. akt I SA/Wa 822/2004, w którym stwierdzono, że: Zgodnie z treścią wydanego z upoważnienia z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23 poz. 120 ze zm.), właściwy organ stwierdzał prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wskazanych w § 4 ust.1 rozporządzenia. Należy przez to rozumieć, że tylko te dokumenty mogły być podstawą do stwierdzenia prawa zarządu, a w konsekwencji do uwłaszczenia przedsiębiorstwa. Jak wynika z przytoczonych wyżej orzeczeń brak jest podstaw do dokonywania rozszerzającej wykładni przepisów cytowanego rozporządzenia i uznawania dokumentów, które co najwyżej w pośredni sposób wskazują na możliwość dysponowania prawem zarządu przez dany podmiot, za dowody istnienia takiego prawa w rozumieniu rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Innymi słowy stwierdzenie istnienia prawa zarządu możliwe jest tylko wówczas, gdy dowodzą tego wprost dokumenty wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Takich dokumentów zdaniem organu w niniejszej sprawie brak. W wyroku z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 786/09, Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 10/00 OTK 2001/3/55 i wyroku z dnia 9 kwietnia 2002r., sygn. akt U 10/00 OTK 2001/3/55), zgodnie z którym decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałoby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 206 u.g.n., a tym samym z art. 92. ust 1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07 (lex nr 505282) uznał, że zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt 6/99, rozważania dotyczące stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni i dotyczące § 6 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. można odnieść w pełni także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (§ 4 ust. 1 pkt 6 w związku z § 5 rozporządzenia). Podstawę wyrażonego powyżej stanowiska obszernie wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w cyt. wyroku U 6/99: Zarówno pod rządami art. 245 Kodeksu cywilnego, jak i poprzedzającego ten przepis art. 113 § 2 prawa rzeczowego (dekret z 11 października 1946 r., Dz.U. nr 57 poz. 319), do ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomości konieczne jest zachowanie formy aktu notarialnego, przynajmniej dla oświadczenia właściciela obciążającego swoją nieruchomość. Forma ta wymagana jest ad solemnitatem, a zatem jej niezachowanie powoduje bezwzględną nieważność czynności prawnej. Przepis szczególne regulujące użytkowanie nieruchomości państwowych, obowiązujące równolegle z prawem rzeczowym a później (od 1965 r.) z Kodeksem cywilnym, przewidywały także inną formę oddawania w użytkowanie, a mianowicie decyzję administracyjną. Wśród wielu aktów prawnych przewidujących oddawanie gruntów państwowych (początkowo również komunalnych) w użytkowanie należy wymienić: dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jednolity z 1952 r. Dz.U. nr 4 poz 31), ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jednolity z 1961 r. Dz.U. nr 18 poz. 94), rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (tekst jednolity z 1970 r. Dz.U. nr 28 poz. 225), ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32 poz. 159), rozporządzenia Rady Ministrów z 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 1969 r. nr 1 poz. 1) oraz ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99). Analiza tych aktów prawnych wskazuje, że dla ustanowienia użytkowania na nieruchomościach państwowych ustawodawca, w miejsce aktu notarialnego, wymagał decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ wymagały jej w szczególności art. 10 ust. 1 ustawy z 1961 r. i art. 39 ust. 1 ustawy z 1985 r. Ważna decyzja administracyjna, niejako zastępująca akt notarialny, była więc zawsze, mimo zmieniających się ustaw, warunkiem koniecznym powstawania prawa użytkowania gruntu państwowego na rzecz organizacji społecznej, w tym spółdzielni. Bez decyzji prawo to nie mogło powstać. Trybunał podkreśla w szczególności, że prawo polskie nie znało (pod rządami prawa rzeczowego) i nie zna (po rządami Kodeksu cywilnego) nabycia ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie, przez zasiedzenie. Organ zwraca uwagę, że pod rządami ustawy z 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a także ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie było dopuszczalne przekazywanie użytkowanych nieruchomości w drodze czynności prawnych między organizacjami społecznymi. Możliwość przekazywania, obwarowania kilkoma warunkami, istniała tylko w odniesieniu do państwowych jednostek organizacyjnych (art. 10 ust. 4 ustawy z 1961 r. i art. 43 ustawy z 1985 r.). Według przepisów Kodeksu cywilnego użytkowanie jest niezbywalne (art. 254). Dlatego organizacje społeczne nie mogą skutecznie powoływać się na fakt, iż nabyły użytkowanie od innego podmiotu, dla którego zostało ono ustanowione. Jeśli dziś ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje uwłaszczenie następców prawnych spółdzielni i ich związków (art. 205 ust. 2), to przepis ten można odnieść wyłącznie do następców pod tytułem ogólnym, czyli osób prawnych, które powstały na skutek przekształceń podmiotowych dotychczasowych użytkowników i wstąpiły w ogół ich prawa i obowiązków (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 1 kwietnia 1998 r., OSNC 1999 nr 1 poz. 3). Podsumowując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że – przy braku umowy zawartej w formie akt notarialnego – organizacje społeczne nie mogą wywodzić swojego użytkowania z żadnego innego zdarzenia cywilnoprawnego, jak tylko z konstytutywnej decyzji administracyjnej o ustanowieniu dla nich tego prawa. Decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi nie jest więc tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania, ma charakter konstytutywny. W przypadku, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem, nie przysługiwało mu natomiast do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. "Fakt użytkowania nieruchomości", o którym pisze Prokurator Generalny, rzeczywiście można wykazać różnymi środkami dowodowymi, także oświadczeniami stron i zeznaniami świadków. Jednak istnienie prawa użytkowania, które jest warunkiem roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, wynikać może tylko z odpowiedniej decyzji. Trybunał Konstytucyjny poddał analizie wszystkie akty prawne wydane w okresie powojennym, a reagującym ustanawianie prawa użytkowania lub zarządu. Trybunał wyraźnie stwierdził: Analiza tych aktów prawnych wskazuje, że dla ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomościach państwowych ustawodawca, w miejsce aktu notarialnego, wymagał decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ. Natomiast zarzut nierozpatrzenia sprawy w trybie art. 207 u.g.n. jest zdaniem organu całkowicie chybiony. Przepis ten stanowi, że osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własności Skarbu Państwa lub własności gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. A zatem w tym trybie nie jest w ogóle wydawana decyzja administracyjna, pomijając nawet fakt, że organ nie może ani przekształcić żądania wnioskodawcy, ani tym bardziej w sprawie wszczętej na wniosek działać w odrębnym trybie z urzędu. Z kolei w odniesieniu do zarzutu niezakończenia postępowania przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ wskazał, że skarżąca była uprawniona do korzystania ze środków prawnych w celu załatwienia sprawy we wcześniejszym terminie. Niezależnie od powyższego z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciła moc ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zatem jest oczywiste zdaniem organu, że nie można stosować jej przepisów w niniejszej sprawie. Przepis art. 200 u.g.n. wyraźnie stanowi, że jeśli sprawa stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów nie została zakończona, to podlega rozpoznaniu zgodnie z treścią art. 200 u.g.n. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...], zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego: a) ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., a w szczególności jej artykułów 200, 207 oraz 207a, a to poprzez uznanie, że wyłącznie art. 200 zastąpił dawny art. nr 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, b) art. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady ochrony praw nabytych oraz zasady lex retro non agit, które to zasady Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wywodził z powołanego artykułu Konstytucji, a to poprzez przerzucenie na skarżącego negatywnych skutków kolejnych zmian prawa jakie następowały w okresie od złożenia wniosku o uwłaszczenie przez jego poprzednika prawnego do momentu wydania decyzji (prawie 20 lat) i tym samym uniemożliwienie skarżącemu skorzystania z instytucji prawnych obowiązujących w tym czasie; 2) naruszenie prawa procesowego: a) art. 7 i 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) poprzez naruszenie zasady praworządności poprzez zawężającą interpretację praw skarżącego poprzez uznanie, że wyłącznie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanie na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23 poz. 120 ze zm.) znajdują zastosowanie do rozpoznania przedmiotowej sprawy pomimo, że wniosek został złożony w oparciu o wcześniejsze przepisy, znacznie korzystniejsze dla skarżącego. Naruszona został również zasada pogłębiania zaufania do organów publicznych zawarta w art. 8 KPA poprzez przewlekłość postępowania, brak informacji, zmianę organu w trakcie postępowania oraz zawężające stosowanie prawa, b) art. 12 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) poprzez prowadzenie postępowania przez 20 lat po złożeniu wniosku (w tym okresie nastąpiła komunalizacja nieruchomości) i tym samym uniemożliwiło to właściwą reakcję skarżącego zarówno na zmiany w przepisach prawa, jak i na zmiany w ich interpretacji. Sam skarżący przeszedł w tym czasie procesy komercjalizacji i prywatyzacji, a przewlekłość postępowania się w połączeniu ze zmianami w rzeczywistości prawnej bardzo osłabiła jego pozycję procesową, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta miasta W., którą zaskarżona decyzja utrzymała w mocy i zobowiązanie na mocy art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) Prezydenta miasta W. do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości z mocy prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że zdaniem skarżącej art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości miał znacznie szerszy zakres regulacji i większą swobodę dowodową, która (po uchyleniu przepisów tej ustawy) została zastąpiona art. 200 oraz art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zastosował do oceny odwołania skarżącego (a wcześniej organ pierwszej instancji do oceny wniosku) wyłącznie dyspozycję art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy wykonawcze do tego przepisu uchwalone w 1998 r. Tymczasem skarżący składając wniosek w 1995 r., w trakcie obowiązywania ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie mógł wiedzieć ani o tym, że przed rozpoznaniem jego wniosku przepisy te zostaną uchylone i zastąpione innymi, ani jaka będzie treść uchwalonych 2 lata później przepisów, ani tez jaką interpretację nieistniejących w tamtym momencie przepisów zastosują organy administracji. Co więcej, gdyby organ administracji rozpatrujący wniosek skarżącego działał sprawnie, bez zwłoki i w sposób w jaki jest (zgodnie z prawem, a w szczególności zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego) zobowiązany działać, decyzja w przedmiotowej sprawie powinna zapaść przed uchyleniem przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz przed komunalizacją przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem z uwagi na naruszenie przez organ administracyjny przepisów dotyczących zasad postępowania administracyjnego i zwlekanie z wydaniem decyzji przez 20 lat, organ ten zastosował do rozstrzygnięcia przepisy, które nie istniały w chwili złożenia wniosku, nadto interpretując je zawężająco. Działając w ten sposób organ administracyjny naruszył również zdaniem skarżącego art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wyraża on i chroni zasadę niedziałania prawa wstecz. Przepisy ustawy z 1997 r. i dość rygorystycznego aktu wykonawczego do ustawy z 1998 r. zastosowano do oceny wniosku złożonego w 1995 r. w innej rzeczywistości prawnej. Poprzednik prawny skarżącego, przedsiębiorstwo państwowe, które złożyło stosowny wniosek, nie mogło przewidzieć zmiany przepisów, a jeszcze przed podjęciem prac ustawodawczych nad obecnie obowiązującą ustawą o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji naruszone zostały przepis zakazujące działania prawa wstecz, przepisy chroniące prawa nabyte oraz przepisy obligujące organy publiczne do działania w sposób mający zwiększać zaufanie stron do działania organów reprezentujących władzę państwową. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm. – oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji wiąże się z tzw. "uwłaszczeniem" wprowadzonym ustawą z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 – dalej zwaną ustawą o zmianie ugg), będącą aktem prawnym o zasadniczym znaczeniu dla przemian stosunków własnościowych w Polsce, znoszącą skutki obowiązywania zasady jedności własności państwowej, przez przyznanie w niej wskazanym podmiotom określonych praw do gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub gmin, albo roszczeń o ich ustanowienie. Ograniczając rozważania do kwestii istotnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy wskazać, że w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gmin (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Fundusz Ziemi, będące w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, z mocy prawa stały się przedmiotem użytkowania tych osób (art. 2 ust. 1). Budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie, ex lege, przeszły na własność państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa (art. 2 ust. 2). Nabycie prawa do gruntu miało charakter nieodpłatny, natomiast nabycie własności budynków, co do zasady, zostało uregulowane jako odpłatne, chyba że obiekty te były wybudowane ze środków własnych osób uprawnionych lub ze środków ich poprzedników prawnych. Przejście praw było stwierdzone decyzją wojewody w odniesieniu do gruntów państwowych albo decyzją zarządu gminy, w odniesieniu do gruntów gminnych (art. 2 ust. 3), które to decyzje wobec charakteru nabycia decyzji mają charakter deklaratoryjny. W art., 2d ustawy o zmianie ugg, wprowadzonym ustawą z 7 października 1992 r. (Dz.U. nr 91 poz. 455), ustawodawca sformułował delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego zasady i tryb stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, uznawania środków, o których mowa w art. 2 ust. 2, za środki własne oraz określania wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków i innych urządzeń oraz lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów niezbędnych jako dowody w tych sprawach. Na podstawie tej delegacji rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23 poz. 97 z późn. zm. – zwane dalej dawnym rozporządzeniem). Należy zwrócić uwagę, że powyższe rozporządzenie zostało ustanowione przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., która wprowadził bardziej restryktywne zasady dotyczące legalności rozporządzeń. Przedstawione unormowanie straciły moc 31 grudnia 1997 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 poz. 741 – dalej ugn). Dział VII tej ustawy, zatytułowany "Przepis przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", w zasadzie przejął regulacje zawarte w ustawie o zmianie ugg. Stosowany w niniejszej sprawie art. 200 ust. 1 ugn (teks jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603), stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określonych w ust. 2; 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. W kolejnych ustępach powołanego artykułu następuje uszczegółowienie wyżej wskazanych zasad. Uwzględniając brzmienie art. 200 ust. 1 ugn i użytego w nim sformułowania o stosowaniu przewidzianych niżej zasad do spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy należy wskazać, że powołana konstrukcja wprowadza zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy w toczących się już postępowaniach, natomiast nie oznacza niedopuszczalności składania wniosków o stwierdzenie uwłaszczenia, które nastąpiło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Kolejny istotny w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis stanowi art. 206 u.g.n., w którym ustawodawca ponownie zawarł delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i tryb stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23 poz. 120 z późn. zm.) – zwane dalej rozporządzeniem, w którym rozdział 2 zawiera przepisy dotyczące stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie i inne osoby prawne oraz rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Z zamieszczonych w tym rozdziale przepisów należy zwrócić uwagę na niżej podane regulacje stanowiące, że: - § 4. 1. Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu zarządu do nieruchomości, zawartej za jej zgodą, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej , stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomościami, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych ba ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. 2. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. 3.Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazania nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. 4. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2; - § 5, który stanowi, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Przytoczone wyżej regulacje odpowiadają brzemieniu § 3-4 dawnego rozporządzenia. Podając ocenie w sprawie niniejszej wyżej powołane przepisy rozporządzenia należy mieć na uwadze i podzielić stanowisko prezentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. U 6/99 (OTK 1999/7/159, Dz.U. nr 94 poz. 1099), w którym stwierdzono między innymi: Stosowanie do art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez ograny wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie musi mieć zatem charakter szczegółowy podmiotowo, przedmiotowo i treściowo (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Liber 1998, s. 257, B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, C.H.Beck 1999, s. 159,160). Upoważnienie zawarte w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pełni odpowiada wymaganiom konstytucyjnym. Art. 92 ust. 1 Konstytucji RP określa wprawdzie warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, jednocześnie jednak pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli: - zostało wydane przez organ upoważniony, - służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, - odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepis rozporządzenia mają służyć. Oceniając z punktu widzenia tych kryteriów rozporządzenie z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zostało ono wydane przez organ wskazany w upoważnieniu i niewątpliwie służy wykonaniu ustawy. Rada Ministrów szczegółowo uregulowała: w rozdziale 2 – stwierdzanie praw uzasadniających uwłaszczenie, w rozdziale 3 – uznawanie środków za środki własne, w rozdziale 4 – zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa oraz gmin z tytułu nabycia budynków, innych urządzeń oraz lokali. W drugim i trzecim rozdziale rozporządzenia wskazano także dowody, jakie mogą być wykorzystane w sprawach o stwierdzenie praw i ustalenie należności za naniesienia. Trybunał zwraca uwagę, że już w tytułach drugiego i trzeciego rozdziału Rada Ministrów odstąpiła od treści delegacji zawartej w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W upoważnieniu ustawodawca stanowi bowiem, iż Rada Ministrów określi "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach", zaś w tytułach rozdziałów rozporządzenia znalazło się sformułowanie: "rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach". Sam tytuł wskazuje na to, że cecha niezbędności dokumentów została przez Radę Ministrów pominięta.". Cytowany fragment pochodzi z wyżej powołanego wyroku, którym w pkt 2. orzeczono, że § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23 poz. 120) jest niezgodny z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 poz. 741 z 1998 r, nr 106 poz. 668 oraz z 1999 r. nr 49 poz. 484 i nr 86 poz. 966), ponieważ wykracza poza upoważnienie w nim zawarte – co skutkowało utratą mocy tego przepisu 24 listopada 1999 r. Paragraf 6 ust. 3 rozporządzenia miał podobne brzmienie i znaczenie jak istotny w stanie faktycznym niniejszej sprawy § 4 ust. 3, który dopuszcza możliwość dowodzenia prawa zarządu innymi środkami dowodowymi, niż dokumenty określone w § 4 ust. 1, zaś pozwalał on na odstępstwo od przewidzianego w § 6 ust. 1 obowiązku stwierdzenia przez właściwy organ prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnię lub inną osobę prawną na podstawie co najmniej jednego z w nim wymienionych dokumentów, a to: decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że do stwierdzenia nabycia przez skarżącą użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest wykazanie jednym z ww. dokumentów prawa zarządu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m kw. Tymczasem jedynym dowodem przedstawionym na powyższą okoliczność jest decyzja o ustaleniu opłat za zarząd powyższą nieruchomością. O tym, że taka decyzja nie jest dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie skarżącej prawa zarządu do spornej nieruchomości potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądowe, na które słusznie powołuje się organ (vide wyrok I SA/Wa 2098/05). W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obydwu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo – odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosowanie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt. III CZP 81/93, OSCN z 1994/2/27 praz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 929/09). Sąd w pełni podziela także stanowisko organu i uznaje za niezasadny zarzut skargi dotyczący nierozpatrzenia przedmiotowej sprawy w trybie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym trybie bowiem nie jest wydawana decyzja administracyjna, lecz zawierana umowa cywilnoprawna. Rację ma także organ, że nie ma on uprawnień do samodzielnego przekształcenia żądania wnioskodawcy, ani działania z urzędu w sprawie wszczętej na wniosek. Odwołując się do zarzutu długotrwałego załatwiania sprawy przez organ (strona wniosła wniosek w dniu 1995 r.) w wyniku czego nie mogła ona skorzystać z prawa obowiązującego w dniu składania wniosku korzystniejszego dla strony skarżącej, Sąd podziela stanowisko organu, że skarżąca mimo uprawnień nie skorzystała ze środków prawnych, które mogłyby zmobilizować organ do szybszego działania (skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ). Rozpoznając sprawę w 2015 i 2016 r. organ musiał zastosować art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). W kwestii naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji RP, Sąd nie stwierdza, aby doszło do naruszenia powyższego przepisu, ponieważ skarżąca nie nabyła żadnych praw dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a pod rządami ustawy z dnia 28 września 1990 r. tylko złożyła wniosek. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ art. 7 i art. 8 KPA, ponieważ organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy prawidłowo go zinterpretował i zastosował obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.