II GSK 3577/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 569/17 w sprawie ze skargi R. K. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 569/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi R. K. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa Pomorskiego, a także zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że R. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A., złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "[...]" w ramach konkursu nr RPPM.05.05.00-IZ.00- 22-001/16 ogłoszonego przez Zarząd Województwa Pomorskiego, jako Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, dla Osi Priorytetowej 5. Zatrudnienie, Działanie 5.5. Kształcenie Ustawiczne. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Zarząd Województwa Pomorskiego poinformował wnioskodawczynię, że wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie pod względem merytorycznym, uzyskując 0 punktów. R. K. złożyła protest na podstawie art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm. - powoływanej dalej jako "ustawa wdrożeniowa"). Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Zarząd Województwa Pomorskiego poinformował wnioskodawczynię, że protest nie podlega rozpatrzeniu. Organ stwierdził, że alokacja dostępna w ramach Działania 5.5 wynosi 175.129.747 zł. Wartość dofinansowania projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu nr RPPM.05.05.00-IZ.00-22-001/16 wynosi natomiast 180.305.324,21 zł i stanowi 102,96% kwoty alokacji. Wszystkie środki finansowe dostępne w ramach Działania 5.5 zostały więc rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania w ramach konkursu. Organ uznał zatem, że na etapie procedury odwoławczej był zobowiązany do zastosowania art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, tj. pozostawienia złożonego protestu bez rozpatrzenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. K. zarzuciła mu m.in. naruszenie art. 66 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w chwili wydawania rozstrzygnięcia spełniona została przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wynikająca z wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania. Zdaniem skarżącej, kwota alokacji nie wyczerpuje się poprzez ogłoszenie listy rankingowej, ale poprzez podpisanie umów z beneficjentami o wartości do niej się odnoszącej (każda podpisana umowa pomniejsza wartość dostępnej alokacji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., wydanym na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że pojęcia "wyczerpania kwoty na dofinansowanie" nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie wdrożeniowej pojęcie wskazuje bowiem na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Sąd I instancji podniósł, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie zadania. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umów ani wydania decyzji o dofinansowanie projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie zadania. Potwierdza to treść pisma Sekretarza Województwa i Dyrektora Generalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego z dnia 6 września 2017 r., z którego wynika, że wyczerpanie przeznaczonych na realizację projektu środków cały czas jeszcze nie zostało dokonane do wysokości kwoty przeznaczonej na dofinansowanie tego projektu. Zarząd Województwa Pomorskiego złożył od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 569/17 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez przyjęcie, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania - rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że wyznacznikiem tego, czy w działaniu dostępne są środki umożliwiające dofinansowanie kolejnych projektów jest wyrażony w PLN limit środków przeznaczonych na dofinansowanie, jakie można zaangażować w danym miesiącu w danym działaniu, w ramach umów o dofinansowanie zawieranych z beneficjentami, pomniejszony o wartość projektów wybranych do dofinansowania (znajdujących się zatwierdzonej, w oparciu o art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, przez Zarząd Województwa Pomorskiego liście rankingowej). Organ wyjaśnił, że przyjęte przez niego rozumienie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wynika ze stanowiska Ministra Rozwoju, który zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy wdrożeniowej odpowiada za koordynację realizacji programów operacyjnych. Wobec powyższego ta interpretacja była dla organu wiążąca. Organ powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące rozumienie pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania". Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, zgodnie z którym w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia. Punktem spornym w rozpoznawanej sprawie jest rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Zdaniem organu, do wyczerpania alokacji dochodzi wówczas, gdy wartość projektów wybranych do dofinansowania i umieszczonych na liście zgodnie z art, 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej osiągnęła wysokość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Aby zatem doszło do wyczerpania alokacji nie jest konieczne zawarcie umów o dofinansowanie projektów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko bowiem wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. To stanowisko znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z dnia 18.10.2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- Sygn. akt ll GSK 3577/17 Sygn. akt II GSK 3577/17 2 3 Sygn. akt II GSK 3577/17 1 Sygn. akt II GSK 3577/17 Sygn. akt II GSK 3577/17 4 5