II SA/Sz 780/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi M. J. i W. J. na postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – t.j. ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej w skrócie: "PINB w P.") umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu, w sprawie ostatecznej decyzji organu z dnia [...] r., nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budowli, składającej się ze stalowego masztu rurowego osadzonego na cokole i fundamencie żelbetowym z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w [...] (gm. P.), działka nr [...], obręb S. W dniu 23 listopada 2016 r. wpłynął organu pierwszej instancji wniosek M. J. i W. J., w którym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. żądali wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną PINB w P. z dnia [...] r. i uchylenia tej decyzji, a nadto stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ww. ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Wnioskodawcy wyjaśnili, że o wydaniu decyzji z dnia [...] r., M. J. powzięła wiadomość w dniu 31 października 2016 r. Podnieśli, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, podczas gdy postępowanie to nie było postępowaniem w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, lecz w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., do którego nie znajduje zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiący że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazali, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzającej prawo do żądania weryfikacji nie tylko dla inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzji o użytkowaniu, w konkretny, aktualny interes prawa własności. Argumentowali, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej budowli (decyzją Wojewody Z. z dnia [...] r.), konieczność zastosowania w niniejszej sprawie wykładni rozszerzającej art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dające wnioskodawcom możliwość uczestniczenia w niej na prawach strony, nie może budzić wątpliwości, gdyż należy mieć na uwadze, że działania inwestora, który użytkuje nieruchomość i wybudowany na niej obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, mogą także naruszać interesy wnioskodawców, jako współwłaścicieli nieruchomości ościennej w stosunku do tej, na której został wybudowany wiatrak. Ponadto według wnioskodawców, organ niezasadnie umorzył wznowione postępowanie administracyjne decyzją z dnia [...] r. W dniu [...] r. PINB w P. wydał na podstawie art. 149 § 3 i 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 k.p.a., dwa postanowienia o tożsamym numerze [...], odmawiające odpowiednio M. J. i W. J. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją organu z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu ww. postanowień organ podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Podniósł, że w decyzji Starosty P. z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę ww. budowli, wskazany był jako jedyny inwestor wyłącznie G. B. Organ stwierdził, że wnioskodawcy nie są następcą prawnym inwestycji. Organ wskazał na wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1389/11, oddalający skargę M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej w skrócie: "ZWINB w S."), z dnia [...] r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB w P. z dnia [...] r., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]r., dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie ww. budowli. Jak stwierdził organ, w ww. wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, że w tej sprawie przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Sąd ten stwierdził, że ograniczenie to dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, w których stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny. Mając powyższe na uwadze, organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie objętej decyzją z dnia [...] r. Zażalenie na postanowienia organu z dnia [...] r. wnieśli M. J. i W. J. Wnoszący zażalenie nie zgodzili się ze stanowiskiem organu prezentowanym w uzasadnieniu kwestionowanych postanowień. Wskazywali na konieczność zastosowania wykładni rozszerzającej art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dającej im możliwość uczestniczenia na prawach strony w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej budowli. Jednobrzmiącymi postanowieniami z dnia [...] r., nr [...] oraz [...] wydanymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 145 § 1, art. 147 i art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia W. J. i M. J. (oddzielnie), ZWINB w S. utrzymał w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowień, organ drugiej instancji wskazał na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – j.t. ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", związanie organów administracji publicznej oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego w danej sprawie. Zwrócił uwagę, iż w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1389/11 Sąd stwierdził, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania, w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Sąd stwierdził, że podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach, dotyczących danej inwestycji, np. pozwolenia na budowę. Według organu, ww. ograniczenie dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności), których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, w których stroną może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny. Organ uznał, że niezależnie od przywołanych przez wnioskodawców stanowisk sądów administracyjnych, wyrażających odmienny pogląd co do interpretacji art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, niż wyrażone w ww. wyroku z dnia 15 marca 2012 r., wznowienie postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o żądanie innej osoby niż inwestor lub jego następca prawny, jest niedopuszczalne. M. J. i W. J., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na postanowienie organu drugiej instancji z dnia [...] r., nr [...] wnosząc o jego uchylenie w całości. Kwestionowanemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z wniosku skarżących z dnia 21 listopada 2016 r., podczas gdy w sprawie tej nie zostało wydane żadne orzeczenie sądu administracyjnego, którego oceną lub dalszym sposobem postępowania organ byłby związany, - art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwą interpretację, prowadzącą do uznania, że ponieważ skarżącym nie przysługuje status inwestora, to nie mogą oni być stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi, Skarżący przyznali rację organowi drugiej instancji, że w razie wydania w danej, konkretnej sprawie orzeczenia sądu administracyjnego, organ powołany do rozpoznania tej sprawy, jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym orzeczeniu. Stwierdzili, że z ww. sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Argumentowali, że w sprawie tej, zainicjowanej pismem skarżących z dnia 21 listopada 2016 r., nie zostało wydane żadne orzeczenie sądu administracyjnego, którego oceną lub dalszym sposobem postępowania organ byłby związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Zdaniem skarżących, również w sprawie, w której postanowieniem z dnia [...]. PINB w P. wznowił postępowanie, w sprawie ostatecznej decyzji z dnia [...]r. i zakończył decyzją z dnia [...] r., nie zostało wydane żadne orzeczenie sądu administracyjnego, którego oceną lub dalszym sposobem postępowania organ byłby związany. Skarżący podnieśli, że wyrok z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1389/11, na który w niniejszej sprawie powołują się organy obu instancji, został wydany w sprawie zupełnie innej. Uważają, że w przeciwieństwie do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., postępowanie to nie toczyło się z urzędu, lecz z wniosku M. J. Uważają, że organy rozpoznające niniejszą sprawę, nie mogą powoływać się na fakt związania ww. wyrokiem, bowiem już z samej chronologii zdarzeń wynika, że orzeczenie to zostało wydane zarówno przed wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. (zostało wszczęte w dniu 12 lipca 2012 r.), jak i przed wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Ponadto skarżący podnieśli, że sposób interpretacji art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wyrażone w ww. wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1389/11 odbiega od aktualnie dominującego kierunku wykładni tego przepisu, która została zaaprobowana przez sądy administracyjne. W odpowiedzi na skargę ZWINB w S. wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r., uczestnik postępowania G. B. poinformował, że właścicielem budowli objętej sprawą została M. K. i Ł. P. Spółka A. W dniu 4 września 2017 r. G. B. przedłożył kopię umowy sprzedaży przedmiotowej elektrowni wiatrowej, której nabywcami stały się ww. osoby. Na rozprawie w dniu 14 września 2017 r., pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę w całości. Wskazał, że intencją skarżących było zaskarżenie obu postanowień ZWINB w S., które zostały wydane w tej samej dacie i mają jednobrzmiącą treść. Wyjaśnił, że numer drugiego postanowienia nie został w skardze wskazany na skutek omyłki, jednakże z jej treści wynika jednoznacznie, że skarga obejmuje oba postanowienia. Uczestnik postępowania Ł. P. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że inwestycja została przez niego i przez M. K. nabyta od G. B. Wskazał, że w dacie nabycia zostali poinformowani, że żadne postępowania w tej sprawie nie są prowadzone. Uczestnik oświadczył, że z tego, co jest mu wiadome, inwestycja spełnia wszelkie wymagania, jeżeli chodzi o przepisy prawa i ochrony środowiska. Stwierdził, że od czasu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie minęło więcej niż 5 lat, więc nie ma podstaw do jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola badania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, dokonana w granicach kognicji sądu administracyjnego, zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: "p.p.s.a."), wykazała, że akt ten jest zgodny z prawem, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie ZWINB w S., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB w P., odmawiające skarżącym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r., umarzającą wszczęte z urzędu przez ten organ postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie budowli, składającej się ze stalowego masztu rurowego osadzonego na cokole i fundamencie żelbetowym, za zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości [...], gm. P. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Osią sporu pozostaje natomiast dokonana przez organy obu instancji wykładnia art. 153 p.p.s.a., w szczególności zaś czy przepis ten znajduje w ogóle zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Skarżących brak jest możliwości powoływania się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1389/11, w sprawie objętej skargą, bowiem ich wniosek dotyczył wznowienia postępowania w innej sprawie, zakończonej decyzją administracyjną (z dnia [...] r.), która nie została poddana kontroli sądu administracyjnego, a jest ewidentnie wadliwa. W ocenie Skarżących decyzja PINB w P. z dnia [...] r., którą organ ten umorzył prowadzone z urzędu, na skutek wznowienia, postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, została wydana z naruszeniem prawa. Podstawą umorzenia postępowania administracyjnego była okoliczność, iż od doręczenia decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie upłynęło 5 lat (art. 146 k.p.a.), tym samym organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem, w ocenie Skarżących, o bezprzedmiotowości postępowania nie może być mowy, bowiem w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ – stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W ocenie Skarżących, postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. dotyczyło zatem innej sprawy administracyjnej, aniżeli ta, w której został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., z dnia 15 marca 2012 r. Stąd, ich zdaniem ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania, wyrażone w tym wyroku nie mogą wiązać organów w sprawie zainicjowanej ich wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Dokonując oceny stanowiska Skarżących wskazać zatem należy, że zarówno wydany w dniu 15 marca 2012 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., jak i kwestionowana przez Skarżących decyzja z dnia [...] r. dotyczą tej samej decyzji administracyjnej – decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie opisanej wyżej budowli. Wskazywany wyrok został wydany w związku z wniesieniem przez M. J. skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., którym organ ten odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie. W sprawie tej organy obu instancji uznały, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie stanowi, iż stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zarówno w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w każdej inne sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, w tym wznowienia takiego postępowania – jest wyłącznie inwestor. Sąd, oddalając skargę M. J., podzielił stanowisko organów obu instancji wskazując, że w myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zdaniem Sądu, ustawodawca jednoznacznie określił krąg podmiotów, które mogą występować w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony postępowania. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawęża zatem krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to, jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2012 r., dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności), których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych, stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny. W tym stanie rzeczy, jak podkreślił w końcowej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., niezależnie od tego, czy organ I instancji mógł i powinien wznowić postępowanie z urzędu, nie mógł tego uczynić na formalny wniosek skarżącej w tym zakresie. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rozpoznając zażalenie nie mógł go uwzględnić uchylając je i nakazując organowi I instancji dalsze prowadzenie postępowania, na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania. Jedynym, zgodnym z prawem w tym przypadku sposobem rozstrzygnięcia było utrzymanie w mocy kwestionowanego postanowienia, co też organ II instancji uczynił. Lektura akt sprawy oraz uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r., wydanego w sprawie II SA/Sz 1389/11 prowadzi, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, do wniosku, że postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z treścią tego wyroku, w którym wskazano organowi na taką możliwość. W związku z powyższym trafnie, zdaniem Sądu, organy oceniły zakres związania wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r. uznając, że skoro wszczęcie postępowania z urzędu nastąpiło w związku ze wskazaniem przez Sąd, iż w świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – j.t. ze zm.), wnioskodawczyni – M. J. nie może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, to konsekwentnie nie może być również stroną tego postępowania wszczętego z urzędu. Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r., wyłączenie możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie na wniosek podmiotu innego aniżeli inwestor obejmuje również postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych – wznowienia, czy stwierdzenia nieważności. Nie doszło zatem do wskazywanego w skardze naruszenia 153 p.p.s.a. oraz art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bowiem w realiach niniejszej sprawy Skarżący nie mogli skutecznie domagać się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., jakkolwiek stwierdzenie wskazywanej przez Skarżących wadliwości tej decyzji nie wyklucza wszczęcia z urzędu postępowania zmierzającego do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.