II SA/Ke 515/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania A.G. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez K. G. Kierownika Rejonu Opiekuńczego "..." Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z [...], orzekającej o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie jednorazowej i bezzwrotnej zapomogi finansowej w postaci zasiłku celowego na miesiąc październik 2016 r. w kwocie 417zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że A.G. wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 24 § 3 i art. 26 § 1 kpa oraz art. 6-8, art. 35 § 1, § 2, § 3 i art. 36 §1 kpa, podkreślając między innymi, że we wniosku z 29 października 2016 r. kierowanym do Prezydenta Miasta wniósł o wyłączenie z postępowania w niniejszej sprawie pracowników MOPR, a w szczególności dyrektora i pracowników socjalnych Rejonu Opiekuńczego "...", którzy celowo w akcie zemsty za złożoną na nich skargę do Prezydenta Miasta działają na jego szkodę. Wskazał również, że ostatniego dnia września skierował wniosek o przyznanie jednorazowej i bezzwrotnej zapomogi finansowej na miesiąc wrzesień 2016 r., we wniosku tym przedstawił przesłanki przemawiające za wyłączeniem z postępowania wszystkich pracowników MOPR. Niestety nie otrzymał odpowiedzi na ten wniosek, który został przekazany do MOPR. Ponadto w sposób obszerny i szczegółowy zwrócił uwagę na trudne relacje z pracownikami MOPR, zarzucając im lekceważenie jego wniosków oraz pozostawianie ich bez odpowiedzi. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w związku z wnioskiem A.G. z 29 października 2016 r. o przyznanie pomocy w formie jednorazowej i bezzwrotnej zapomogi finansowej, 14 listopada 2016 r. pracownik socjalny MOPR udał się w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wnioskodawcy nie zastano w miejscu zamieszkania - nikt nie otworzył drzwi. W związku z powyższym samorządowy organ ds. pomocy społecznej pismem z 14 listopada 2016 r. wystąpił do wnioskodawcy z prośbą o kontakt z pracownikiem socjalnym, w lokalu Ośrodka przy ul. [...], w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (podano godziny przyjęć, nr telefonu). W piśmie tym wyjaśniono również zasady udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Strona pismo odebrała 1 grudnia 2016 r., jednak nie skontaktował się z pracownikiem ośrodka. W dniu 14 grudnia 2016 r. pracownik socjalny ponownie udał się do miejsca zamieszkania odwołującego, lecz nie zastał go w domu. Pismem z 15 grudnia 2016 roku, doręczonym 5 stycznia 2017 r., organ I instancji ponownie wystąpił o skontaktowanie się z pracownikiem socjalnym. Pouczył również, że brak nawiązania kontaktu będzie potraktowane jako brak wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i spowoduje wydanie decyzji odmawiającej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Jednak strona nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym. Mając na uwadze powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zainteresowany uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co z kolei uniemożliwiło ustalenie jego sytuacji faktycznej, bytowej i skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej przyznania pomocy. W ocenie Kolegium postawa wnioskodawcy świadczy o tym, że nie jest on zainteresowany uzyskaniem wsparcia. Nawet choroba, na którą się strona powołuje nie usprawiedliwia braku skontaktowania się z pracownikiem socjalnym i uzgodnienia dogodnego terminu wywiadu. Kolegium dodało, że obowiązujące przepisy ustawy nie zobowiązują organu pomocy społecznej do pisemnego wzywania osób ubiegających się o przyznanie świadczenia do wskazania - wybranego przez siebie - terminu do przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Organ I instancji, w trosce o słuszny interes wnioskodawcy, miał jednak prawo umożliwić mu wybranie dogodnego dla niego terminu przeprowadzenia wywiadu. Organ odwoławczy nadto stwierdził, że rodzinny wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga więc od strony szczególnej aktywności. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wyłączenia z postępowania w niniejszej sprawie pracowników MOPR, a w szczególności Dyrektora MOPR jak również pracowników socjalnych Rejonu Opiekuńczego "..." w K., Kolegium zauważyło, że pismo z 29 października 2016 r. o przyznanie pomocy w formie jednorazowej i bezzwrotnej zapomogi w kwocie 417,00zł nie zawiera wniosku o wyłączenie tych pracowników. W treści wniosku odwołujący opisuje konkretne zdarzenia, trudne relacje z organem ds. pomocy społecznej, jednak nie wynika z niego, że domaga się wyłączenia organu od rozpoznawania wniosku z 29 października 2017 r. Kolegium uznało, że jeżeli odwołujący podtrzymuje swoje stanowisko w przedmiocie wyłączenia pracowników MOPR, winien sprecyzować jasno swoje żądanie i złożyć stosowny wniosek. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, A.G. zarzucił naruszenie prawa, w tym, artykułów 6, 7, 8, 24 § 3 i art. 26 § 1 kpa. W uzasadnieniu podniósł, że w obszernej dokumentacji zebranej na jego temat przez MOPR znajduje się szereg dokumentów potwierdzających wrogie wobec niego działania kilku pracowników MOPR, którzy kłamią, oszukują, manipulują faktami oraz starają się wytworzyć nieprawdziwe dowody, aby wykorzystywać je przeciwko niemu oraz celowo nie wypełniają swoich obowiązków, np. odmawiają przeprowadzenia tzw. rodzinnego wywiadu środowiskowego w godzinach, gdy może być on przytomny i może zrozumieć, co się do niego mówi. Zdaniem skarżącego powodem tego działania jest chęć zemsty na nim za złożoną przeze niego skargę do Prezydenta na ww. pracowników. W związku z powyższym każdy dokument wydany przez tych pracowników, który jego dotyczy jest obarczony wadą prawną nie do usunięcia, o której mówi kpa, a w tym art. 24 § 3. Dlatego też SKO na jego wniosek powinno uchylić decyzje wydawane przez MOPR i odesłać sprawy do adresata jego pism, czyli Prezydenta, nie zaś je legalizować. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 12 września 2017 r., skarżący wniósł o zmianę kwalifikacji przedmiotu sprawy z "zasiłku celowego" na "zapomogę", gdyż nie wnioskował on o żadną formę pomocy w postaci zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednymi z podstawowych zasad postępowania administracyjnego są uregulowane w przepisach art. 7 i 8 kpa zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, których obowiązywanie ogranicza zakres swobody działania organu administracji publicznej. Jednym ze środków służących realizacji tych zasad jest instytucja wyłączenia (art. 24 i 25 kpa), która ma na celu eliminowanie wszelkich przyczyn skutkujących pojawieniem się jakichkolwiek wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu sprawy. Zgodnie z art. 24 § 3 kpa, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Instytucja wyłączenia, w tym instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej na podstawie art. 24 kpa, jest realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy, co oznacza, że zgłoszenie tego rodzaju wniosku rodzi za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 383/07, Lex nr 372671, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 591/09, Lex nr 573759). Postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżącego z 29 października 2016 r. Wniosek ten został skierowany do W. L. Prezydenta Miasta. Na pięciu stronach tego wniosku jego autor wskazuje, że na skutek wniesionej przez niego skargi na dyrektora MOPR M. C. oraz pracowników Rejonu Opiekuńczego "..." [...], od kilku miesięcy spotyka się z celowym z ich strony działaniem mającym na celu pozbawienie go jakiejkolwiek pomocy udzielanej prze MOPR. Dalej w piśmie tym skarżący wskazał na różnego rodzaju "akty zemsty" na nim ze strony tych pracowników. W końcowej części pisma A.G. zawarł następujące żądanie: "W związku z powyższym, skoro, jak powyżej wskazałem w ppkt. "e"-g’ i ppkt. I-II, pracowniczki Rejonu Opiekuńczego "..." MOPR , bezprawnie nie chcą przyznać mi należącej mi się pomocy finansowej, a w dodatku, z pism przysyłanych przez mnie, wie o tym i aprobuje dyrektor MOPR, oraz działający w imieniu prezydenta wiceprezydent, w takim razie, niniejszy wniosek jest w pełni uzasadniony. Dlatego, jako współwinny opisanego powyżej stanu rzeczy, proszę, aby prezydent przyznał mi zapomogę na miesiąc październik 2016, ponieważ, z Pańskiej winy, ja nie ma obecnie pieniędzy na życie i z pańskiej winy nie mam do kogo zwrócić się o te pieniądze, które, jak wykazało SKO, należą mi się z mocy prawa". Faktem jest, że w żadnej części tego pisma skarżący nie powołał podstawy prawnej swojego żądania - art. 24 § 3 - i dopiero w odwołaniu zarzucił naruszenie tego przepisu; nie użył także we wniosku z 29 października 2016 r. sformułowania "wnoszę o wyłączenie". Nawet jednak pobieżna lektura tego pisma ( a tym bardziej uważna), świadczy o tym, że jest w nim zawarty wniosek o wyłączenie wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Rejonu Opiekuńczego "...", w tym kierownika tego Rejonu, M. G., która wydała decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta jako organ I instancji oraz M. S., która usiłowała bezskutecznie przeprowadzić wywiad środowiskowy. Gdyby zaś organ I instancji miał co do tego jakiekolwiek wątpliwości, powinien wezwać skarżącego do wyjaśnienia, czy - w związku z zarzutami pod adresem pracowników i żądaniem rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy przez samego Prezydenta Miasta - domaga się on wyłączenia wskazanych we wniosku pracowników. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w przypadku wątpliwości co do treści żądania stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Natomiast kiedy pismo jest zredagowane w sposób niebudzący wątpliwości, organ winien mu nadać bieg. Tymczasem organ I instancji bez rozpoznania wniosku o wyłączenie (ewentualnie w przypadku wątpliwości spowodowanej brakiem sformułowania "wnoszę o wyłącznie" - bez wyjaśnienia czy skarżący składa takie żądanie) wydał decyzję, zaś organ odwoławczy uznał, że taki wniosek przez skarżącego w ogóle nie został złożony, mimo odmiennego twierdzenia zawartego w odwołaniu i wbrew oczywistej intencji skarżącego wynikającej z treści jego pisma z 29 października 2016 r. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (przykładowo wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 281/07, Lex nr 500666), że zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie. Nie można z powodu sformułowania wniosku, który w pełni nie odpowiada konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia regulowanej przepisami prawa procesowego, pozostawić wniosku bez rozpoznania. W niniejszej sprawie odmowę przyznania A. G. zasiłku celowego organy uzasadniły brakiem jego współpracy z pracownikiem socjalnym i uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pozwalającego na ustalenie jego sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Jednakże brak zaufania do pracownika socjalnego może powodować odmowę udziału w przeprowadzeniu wywiadu. Wywiad środowiskowy obejmuje szczególnie chronione w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dobro osobiste, jakim jest prawo każdego do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. Przedstawienie takich danych może nastąpić tylko wobec pracownika, co do bezstronności którego strona ma pełne zaufanie (por. cyt. wyżej wyrok NSA sygn. akt I OSK 281/07). Odmowa współpracy osoby wnioskującej o przyznanie pomocy społecznej, objawiająca się brakiem kontaktu i uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu, może być podyktowana uzasadnioną obawą o stronniczość w ocenie jej sytuacji osobistej i finansowej przez pracownika organu. Dlatego też złożenie przez wnioskodawcę w okolicznościach niniejszej sprawie wniosku o wyłączenie pracowników ośrodka pomocy społecznej w sposób szczególny uzasadniało rozpoznanie tego wniosku już na wstępnym etapie postępowania przed organem I instancji. Bez wcześniejszego rozpoznania wniosku o wyłączenie nie jest możliwe wydanie przez organ decyzji i to nawet wówczas, gdy zdaniem organu wniosek jest oczywiście nieuzasadniony. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w drodze decyzji wydanej bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji publicznej narusza przepisy art. 24 § 3, art. 7 i art. 8 kpa w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności powinien doprowadzić do rozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników MOPR wymienionych w piśmie skarżącego, wszczynającym postępowanie w sprawie. Natomiast odnosząc się do zarzutów sprecyzowanych w piśmie procesowym skarżącego, a dotyczących tego, że organy odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku celowego, podczas, gdy według jego twierdzeń on o taką pomoc nie występował, gdyż wystąpił, ale o zapomogę, to zarzut ten nie jest uzasadniony. Kwestię wszelkiego rodzaju pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. na datę wydawania zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2016r., poz. 930), której nieznane jest pojęcie zapomogi. Dlatego też skoro skarżący domaga się przyznania pieniędzy z uwagi na swoją trudną sytuacje życiową i materialną, podstawę prawną przyznania takiej pomocy stanowią przepisy tej właśnie ustawy, na podstawie której mogą być przyznane świadczenia wymienione w jej art. 36, a mianowicie: świadczenia pieniężne: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd; świadczenia niepieniężne: praca socjalna, bilet kredytowany, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składki na ubezpieczenia społeczne, pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, sprawienie pogrzebu, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy, specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, mieszkanie chronione, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych. Dlatego też prawidłowo organ potraktował pismo skarżącego o przyznanie mu zapomogi w wysokości 417 zł za miesiąc październik 2016 r. jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego.