II GSK 1389/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Torunia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 796/17 w sprawie ze skarg M. R. oraz B. Spółka Europejska, Oddział w Polsce z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2017 r. nr 538/17 w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta Torunia stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2) oddala wniosek o zwrot kosztów postępowania. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 796/17, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Torunia z 23 lutego 2017 r., Nr 538/17 w przedmiocie wprowadzenia na terenie stacji paliw stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, orzekając ponadto o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących – M. R. i B. Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. II. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę na skutek skarg na uchwałę Rady Miasta Torunia z 23 lutego 2017 r. Nr 538/17 w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta Torunia stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2017 r., poz. 920). W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Torunia wprowadziła szczególne zasady sprzedaży alkoholu w obiektach stacji benzynowych na obszarze miasta Torunia, wskazując jako podstawę prawną tej regulacji art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 14 ust. 6 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.). W uchwale tej wprowadzono następujące zasady: "§ 1.1. Wprowadza się na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta Torunia stały zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem oraz w miejscu sprzedaży. 2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 nie dotyczy lokali gastronomicznych usytuowanych na terenie stacji paliw w odrębnych, samodzielnych (wolnostojących) stałych obiektach budowlanych, przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo-gastronomiczną, w których może być prowadzona sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. 3. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem oraz w miejscu sprzedaży, wydane dla przedsiębiorców prowadzących punkty sprzedaży na stacjach paliw, zachowują ważność do końca okresu, na jaki zostały wydane". Jak wynika z uzasadnienia projektu uchwały Nr 538/17, projektodawca wskazał między innymi, że stacje paliw "nie powinny stawać się punktami dystrybucji wysokoprocentowych napojów alkoholowych", a ponadto wprowadzenie spornego zakazu ograniczy dostępność alkoholu, co zgodne jest z celem polityki społecznej w zakresie ograniczania spożycia alkoholu. Ponadto, zakupów na stacjach dokonują głównie kierujący pojazdami, a ułatwienie im, przy okazji zakupu paliwa, zakupu wysokoprocentowych napojów alkoholowych nie sprzyja zachowaniu trzeźwości. III. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargi i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Torunia, uznał po pierwsze, że skargi zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, przy czym skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały w tym trybie, gdyż są podmiotami, których uchwała dotyczy bezpośrednio, a nadto wykazali naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego, powołując się na odmowę wydania zezwolenia na sprzedaż, w prowadzonych przez nich stacjach paliw, napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (decyzja Prezydenta Miasta Torunia z [...] marca 2017 r. oraz decyzje z [...] marca 2017 r. i [...] czerwca 2017 r.). 2. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spór w sprawie dotyczy dopuszczalności wprowadzenia uchwałą rady gminy (Rada Miasta Torunia) ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych (powyżej 4,5% alkoholu, z wyjątkiem piwa) na stacjach paliw położonych w obszarze tej gminy, w trybie określonym przepisami art. 14 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487). Z przepisów tych wnika, że zabroniona jest sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych i domów studenckich; na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników; w miejscach i czasie masowych zgromadzeń; w środkach i obiektach komunikacji publicznej oraz w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Poza tym, w art. 14 ust. 2a-5 wprowadzono dalsze ograniczenia, a mianowicie zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Zabrania się także sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w ośrodkach szkoleniowych; zabrania się sprzedaży i podawania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w domach wypoczynkowych, a sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. 3. WSA zauważył, że w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, radzie właściwej gminy przyznane zostały kompetencje do wprowadzenia ograniczenia do sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Przepis ten stanowi, że w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Zdaniem WSA, powyższy przepis daje możliwość wprowadzania ograniczeń w dostępie do alkoholu na terenie gminy (obejmujących sprzedaż, podawanie, spożywanie oraz wnoszenie napojów alkoholowych) i ograniczenie to może dotyczyć miejsc, obiektów lub określonych obszarów – innych niż wymienione w ustawie, jednak zaskarżona uchwała narusza przepis art. 14 ust. 6 cyt. ustawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepisy cyt. ustawy nakazują – przy wprowadzeniu takiego ograniczenia – uwzględnienie charakteru miejsca, obiektu lub obszaru. W analizowanym przypadku WSA uznał, że "charakter prowadzonej działalności gospodarczej przez stacje paliw nie jest ograniczony wyłącznie do sprzedaży paliwa". Sąd ustalił, że skarżąca spółka, zgodnie z wpisem w rejestrze sądowym (KRS), prowadzi "handel detaliczny napojami alkoholowymi i innymi, tytoniem, artykułami spożywczymi i pozostałymi towarami" i z tego względu – w ocenie sądu pierwszej instancji – ograniczenie wprowadzone zaskarżoną uchwałą narusza interes prawny skarżącej spółki, gdyż "dotyka ono zakazu prowadzenia zarejestrowanej przez ten podmiot działalności gospodarczej" (WSA podobnie uznał w odniesieniu do skarżącego M. R.). 4. Zdaniem sądu pierwszej instancji, skoro zaskarżona uchwała pozbawia skarżących możliwości ubiegania się o udzielenie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o określonej zawartości alkoholu, stawiając przedsiębiorcę w nierównej pozycji do innych podmiotów, które mają zarejestrowaną działalności gospodarczą o tym samym przedmiocie, dopuszczającą sprzedaż napojów alkoholowych, to Rada swoim działaniem naruszyła zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji. 5. W ocenie WSA, ustanawiając, na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ogólny zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – na terenie wszystkich stacji paliwowych, Rada Miasta Torunia "wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, o którym mowa w tym przepisie, ponieważ kreowanie takich generalnych zakazów należy wyłącznie do ustawodawcy". WSA zauważył, że brak jest uzasadnienia dla uznania, że wszystkie usytuowane na terenie Torunia stacje paliwowe, spełniają przesłankę miejsca (obiektu; obszaru), które ze względu na charakter tego miejsca winny zostać wyłączone z możliwości sytuowania tam punktów sprzedaży napojów alkoholowych. 6. Sąd pierwszej instancji podniósł ponadto, że podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 14 grudnia 2006 r. (sygn. akt II GSK 236/06), że gmina, stanowiąc na mocy upoważnienia ustawowego przepisy lokalne, w których ustanawia się dodatkowe zakazy, powinna używać nazw zindywidualizowanych (jednostkowych bądź grupowych), pozwalających odróżnić je - także ze względu na ich charakter - od innych podobnych miejsc, obiektów i obszarów, przy czym nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze, ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa porządku publicznego na stacjach paliwowych. WSA zauważył, że w wyroku tym NSA stwierdził także, że samo przyjęcie szczególnego charakteru stacji paliw mogłoby uzasadniać wprowadzenie bezwzględnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych we wszystkich bez wyjątku tego typu obiektach, w skali ogólnokrajowej, jedynie przez ustawodawcę, na zasadach przewidzianych w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Torunia i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Rady. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie art. 14 ust. 6 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. uwzględnienie skargi przez sąd I instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik spraw, poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Nr 538/17 Rady Miasta Torunia z 23 lutego 2017 r. w przedmiocie wprowadzenia na stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta Torunia stałego zakazu sprzedaży, podawania, i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, wykracza poza upoważnienie ustawowe, o którym mowa w przepisie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. 2) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie art. 32 ust. 2 Konstytucji, w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. uwzględnienie skargi przez sąd I instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą wykładnię art. 32 ust 2 Konstytucji polegającą na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała nr 538/17 Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2017 r. w przedmiocie wprowadzenia na stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta Torunia stałego zakazu sprzedaży, podawania, i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, narusza zasadę równego traktowania. 3) przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej naruszenia przez uchwałę Rady Miasta Torunia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. 4) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie błędną wykładnię art. 94 Konstytucji oraz art. 18 ust 2 pkt 15, art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 14 ust 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także niezastosowanie art. 165 ust 2 Konstytucji przy wykładni ww. przepisów ustaw, poprzez nieuprawnione ograniczenie radzie gminy prawa do wydawania aktów prawa miejscowego w granicach przewidzianych ustawą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów zawartych w jej petitum. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). 2. W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione, co oznacza, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający jego powiązanie z poszczególnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. 3. Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał zarzuty zawarte w punktach 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej, przy czym przed odniesieniem się do ich istoty, niezbędne jest wyjaśnienie pełnego kontekstu normatywnego rozpoznawanej sprawy. 4. Zauważyć w pierwszej kolejności należy, że zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych (w aktualnym stanie prawnym) został przez ustawodawcę wprowadzony w przepisach art. 14 ust. 1 pkt 1-4, 6 oraz ust. 2a, 3, 4 i 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1119). Ustawodawca przewidział także możliwość modyfikacji tego reżimu prawnego w trybie określonym w art. 14 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, w innych niewymienionych (w art. 14 ust. 1-5 tej ustawy) miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. 5. Nie budzi wątpliwości, że sporna uchwała Rady Miasta Torunia – podjęta na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Z tego więc względu, ocena zgodności z prawem spornej uchwały wymagała rozważenia, czy dla jej podjęcia spełnione zostały przesłanki określone w przepisie art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. 6. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Miasta Torunia "wykroczyła poza upoważnienie ustawowe", gdyż wykreowała generalny zakaz, co "należy wyłącznie do ustawodawcy". Jednocześnie WSA stwierdził, że "brak jest uzasadnienia do przyjęcia", że wszystkie usytuowane na terenie Torunia stacje paliwowe spełniały wymogi miejsca (obiektu lub obszaru), które ze względu na charakter "winne zostać wyłączone z możliwości sytuowania tam punktów sprzedaży napojów alkoholowych". 7. Wyżej przytoczone argumenty, jakkolwiek wspólnie ujęte przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, obejmują dwa różne zagadnienia prawne związane z odmiennymi przepisami – art. 94 Konstytucji oraz art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – które należy rozpatrywać w odmiennych płaszczyznach. Z uwagi na hierarchię tych norm prawnych oraz skutek ich naruszenia, jako dalej idący należy uznać zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na skutek niespełnienia reguły konstytucyjnej wynikającej z art. 94 Konstytucji. 8. Pogląd o przekroczeniu przez Radę Miasta Torunia granic wskazanego upoważnienia ustawowego nie może być uznany za trafny. Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony zawęził bowiem granice swobody prawotwórczej, które przysługiwały Radzie Miasta Torunia przy ustanawianiu spornego zakazu, a w konsekwencji bezpodstawnie uznał, że Rada naruszyła art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd sądu pierwszej instancji nie uwzględnia rezultatu oceny zgodności z prawem wprowadzonego zakazu w kontekście stricte konstytucyjnym, a więc w świetle przesłanek normy prawnej zawartej w art. 94 Konstytucji, mającej decydujące znaczenie dla określenia granic swobody prawotwórczej jednostek samorządu terytorialnego. 9. Nie budzi wątpliwości, że zakres swobody rady gminy, jako prawodawcy stanowiącego akty prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (94 Konstytucji), uzależniony jest od przedmiotu regulacji i rodzaju upoważnienia ustawowego. W przypadku spornej uchwały Rada Gminy Toruń wykonała szczegółowe upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które – zgodnie z zasadą wynikającą z art. 94 Konstytucji – daje radzie gminy, na jej obszarze, uprawnienie do modyfikacji reżimu prawnego ukształtowanego na podstawie art. 14 ust. 1-5 tej ustawy. Jest więc oczywiste, że rola prawotwórcza rady gminy, działającej na podstawie art. 14 ust. 6 cyt. ustawy, nie sprowadza się do uszczegółowienia materii ogólnie uregulowanej w ustawie, gdyż nie taka kompetencja została przekazana radzie. Podkreślić należy, że wydany na podstawie tego upoważnienia ustawowego akt prawa miejscowego nie będzie miał charakteru dopełniającego w stosunku do regulacji ustawowej, lecz wprowadzi inny, surowszy – w tym przypadku – reżim prawny na danym terytorium (zob. D. Dąbek [w:] M.Safjan, L.Bosek (red.), Konstytucja. Komentarz, t. II, s. 214-215, Warszawa 2016). 10. Opisane wyżej (w pkt 9) warunki prawotwórczej autonomii rady gminy powinny być brane pod uwagę w procesie sądowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, co sąd pierwszej instancji pominął. Warunki te wskazują na relatywnie szeroki zakres kompetencji rady gminy do stanowienia zakazów na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co odpowiada ustrojowej zasadzie samodzielności samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Co istotne, akty prawa miejscowego są podustawowymi źródłami prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), a będąc stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego, muszą być zgodne z celami ustawy, która określa dane upoważnienie ustawowe, jak też z celem samego upoważnienia. 11. W przypadku aktów (uchwał) opartych na podstawie prawnej określonej w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – akty te muszą więc być zgodne z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zarówno co do zasady, jak i w zakresie samego celu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 6 tej ustawy. Do celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawodawca zaliczył, między innymi: ograniczanie spożycia napojów alkoholowych oraz zmianę struktury ich spożywania; zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania napojów alkoholowych; przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie następstw nadużywania alkoholu. Podejmowanie działań zmierzających do osiągnięcia tych celów (przeciwdziałanie alkoholizmowi) jest przy tym ustawowym obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego, jak i organów administracji rządowej (art. 1 ust. 1 tej ustawy). 12. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ograniczanie dostępności alkoholu jest jednym z podstawowych wymogów polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi. Wprowadzenie czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, w niewymienionych w art. art. 14 ust. 1 pkt 1-4, 6 oraz ust. 2a, 3, 4 i 5 tej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, wprost więc odpowiada celom określonym w tej ustawie. Z tego choćby względu całkowicie zbędne były wywody sądu pierwszej instancji co do nieracjonalności objęcia częściowym zakazem sprzedaży jedynie stacji benzynowych, przy pominięciu wszystkich innych miejsc handlowych ("małe sklepy, markety, galerie"), czy też niekonsekwencji Rady ("pozostawienie bez ograniczenia sprzedaży piwa, które również jest alkoholem"). 13. Zupełnie innym zagadnieniem jest domniemane przekroczenie przez Radę Miasta Torunia granic upoważnienia ustawowego, określonego w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wobec ustanowienia ogólnego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie wszystkich stacji paliwowych. Zdaniem sądu pierwszej instancji, ustanawiając tak rozumiany ogólny zakaz Rada Miasta Torunia wykroczyła poza wskazane upoważnienie ustawowe, gdyż "kreowanie takich generalnych zakazów należy wyłącznie do ustawodawcy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie jest jednak trafny, albowiem analiza postanowień spornej uchwały nie dowodzi prawdziwości tezy WSA, że uchwała wprowadziła "ogólny zakaz", a tym samym, że jego ustanowienie nie mieściło się w kompetencji rady gminy. 14. Jakkolwiek sąd pierwszej instancji formułując powyższe stanowisko, odwołał się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA we Wrocławiu z 3 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2625/03; wyroku WSA w Warszawie z 16 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1822/05; wyrok NSA z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 236/06), jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przeniesienia zawartych w tych orzeczeniach tez do oceny spornej uchwały, z uwagi na odmienny stan prawny i faktyczny w odniesieniu do stanu rozpoznawanej sprawy. W wyroku WSA w Warszawie z 16 maja 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1822/05) oraz w wyroku NSA z 14 grudnia 2006 r. (sygn. akt II GSK 236/06) sporną była kwestia wprowadzenia całkowitego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie wszystkich stacji paliwowych, co w sposób zasadniczy odbiega od jedynie częściowego zakazu wprowadzonego w spornej uchwale. We wskazanym wyroku z 3 marca 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 2625/03), WSA we Wrocławiu stwierdził zaś, że przekroczenie granic upoważnienia przewidzianego w art. 14 ust. 6 cyt. ustawy polegało na wprowadzeniu "nadmiernie ogólnego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". WSA we Wrocławiu uznał w tym orzeczeniu, że w uchwale zakaz dotyczy każdej stacji paliw, a takie ogólne jego ujęcie może stanowić wyłącznie domenę ustawodawcy, "jako że nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze, ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani też z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na stacjach". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywiste, że także i w tym orzeczeniu, pośrednim przedmiotem oceny sądu administracyjnego były odmienne przesłanki, a mianowicie związane z kategorią specjalistycznej placówki handlowej oraz bezpieczeństwem i porządkiem publicznym, które na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mają znaczenia. 15. Należy ponadto zauważyć, że z chwilą wejścia w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (17 października 1997 r.) w sposób istotny uległy modyfikacji konstytucyjne uwarunkowania prawotwórczej działalności jednostek samorządu terytorialnego – o czym będzie mowa niżej – i z tego względu, co do zasady, nie zachowały aktualności poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów w tym właśnie zakresie. Nie można więc podzielić poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z 17 kwietnia 1997 r. (sygn. akt III RN 11/97), że "kompetencja gmin do stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych (tzw. przepisów gminnych) ma charakter nadzwyczajny i organy gmin mogą z niej korzystać wyłącznie na podstawie i w granicach wyraźnych upoważnień ustawowych", a nadto, że działająca na mocy upoważnienia ustawowego gmina, stanowiąc przepisy lokalne, w których ustanawia się dodatkowe zakazy, "zasadniczo powinny się posługiwać takimi zwrotami językowymi, które pełnią funkcje semantyczne nazw jednostkowych lub grupowych określonych miejsc, obiektów lub obszarów i zarazem pozwalają je indywidualizować i odróżniać (także ze względu na ich charakter) od innych tego samego rodzaju miejsc, obiektów lub obszarów publicznych na terenie gminy" (powtórzonego w wyrokach NSA: z 22 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 437/12 z 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 824/11; z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 236/06; z 30 września 2004 r., sygn. akt GSK 761/04). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w stanie prawnym ukształtowanym na skutek wejścia w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., prawotwórcza rola jednostek samorządu terytorialnego nie ma "charakteru nadzwyczajnego", ani też nie sprowadza się do wydawania aktów prawa miejscowego w "wyraźnych" granicach upoważnień ustawowych. W świetle art. 94 Konstytucji, wymóg działania "na podstawie i w granicach" upoważnienia ustawowego nakazuje, by zachowana została pewna więź między ustawą a każdym aktem prawa miejscowego, która może być znacznie luźniejsza niż w odniesieniu do prawodawstwa stanowionego na szczeblu centralnym (zob.: L. Garlicki [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej; System Prawa Administracyjnego (red) R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, tom 2, Nb 40 i n., Warszawa 2012; zob. także: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, pkt. 3.7). 16. Mając na uwadze powyższe rozważania, za usprawiedliwiony należy uznać pogląd wyrażany w nauce prawa, że aktami prawa miejscowego można regulować konkretny stan prawny (przedmiot regulacji) w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, s. 98, Warszawa 2020). Niewątpliwie Rada Miasta Torunia w sposób odmienny (szerszy) od określonego w art. art. 14 ust. 1 pkt 1-4, 6 oraz ust. 2a, 3, 4 i 5 tej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uregulowała zakres zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, wprowadzając stały zakaz obrotu na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta Torunia, w odniesieniu do napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem oraz w miejscu sprzedaży. Jest jednak istotne, co całkowicie pominął sąd pierwszej instancji, że zakaz ten nie dotyczy lokali gastronomicznych usytuowanych na terenie stacji paliw, o ile lokale te znajdują się w odrębnych, samodzielnych (wolnostojących), stałych obiektach budowlanych, przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo-gastronomiczną, w których może być prowadzona sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w tych lokalach (§ 1 ust. 2 uchwały). W świetle tej regulacji sporny zakaz nie jest nadmiernie rygorystyczny, a w szczególności nie ma zbyt ogólnego charakteru zastrzeżonego dla ustawodawcy, bowiem spełnienie określonego tam warunku – co do odrębności lokalu gastronomicznego – pozwala na prowadzenie na terenie stacji paliw sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu. Z tych względów, teza sądu pierwszej instancji o niedopuszczalnym uregulowaniu przez Radę Miasta Torunia materii nadmiernie uogólnionej, zastrzeżonej dla ustawodawcy, nie zasługuje na aprobatę. 17. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także poglądu sądu pierwszej instancji, który sprowadza się do stwierdzenia, że skoro "brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, że wszystkie usytuowane na terenie miasta Torunia stacje paliwowe, spełniają przesłankę miejsca/obiektu/obszaru, które ze względu na charakter tego miejsca winny zostać wyłączone z możliwości sytuowania tam punktów sprzedaży napojów alkoholowych", to Rada Miasta Torunia, podejmując sporną uchwałę, przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 6 cyt. ustawy. Zauważyć trzeba, że do interpretacji pojęcia "charakter", odnoszącego się do miejsc, obiektów lub określonych obszarów gminy, w których rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, w pełni znajdują zastosowanie uwagi poczynione wyżej (pkt. 9-11), co do istoty i zakresu autonomii prawotwórczej jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w sposób nieuzasadniony sąd pierwszej instancji nadał temu pojęciu znaczenie odbiegające od jego językowej treści, pomijając przy tym kierunek interpretacji wskazany przez Radę Miasta Torunia. W konsekwencji WSA zrównał pojęcie "charakter" z pojęciem "obiekty o szczególnym charakterze", uznając następnie, że nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze (ani jako specjalistyczne placówki handlowe, ani z punktu widzenia "bezpieczeństwa porządku publicznego na stacjach paliwowych"). 18. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd autora skargi kasacyjnej, że stacje benzynowe, z uwagi na charakter tych miejsc, a w szczególności całodobową dostępność we wszystkie dni tygodnia oraz ich rozbudowaną sieć, w istotny sposób przyczyniają się do podniesienia poziomu dostępności alkoholu. Taki stan rzeczy wymaga więc podejmowania działań zapobiegawczych, należących do ustawowo określonych obowiązków każdej jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanych w celu ograniczania spożycia i zmiany struktury spożywania napojów alkoholowych. Celom tym służy ograniczanie dostępności alkoholu (art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Jak przy tym wiadomo, poziom spożycia alkoholu w Polsce jest wysoki i od lat rośnie, a jednym z głównych czynników mających wpływ na wielkość spożycia alkoholu jest jego dostępność, zarówno w wymiarze ekonomicznym, jak i fizycznym. Usprawiedliwione są więc działania służące zmniejszeniu szkodliwej konsumpcji alkoholu, w tym przykład przez ograniczenie jego dostępności (zob. W.Zgliczyński, Alkohol w Polsce, Wyd. Biuro Analiz Sejmowych, BASinfos, nr 11/215). 19. Wyżej wskazany kierunek wykładni art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 tej ustawy, co prowadzi do wniosku, że sporna uchwała nie narusza prawa. 20. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być – co do zasady – skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podkreślić także należy, że zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też trafności wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, co starał się wykazać autor skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i NSA kontrolę tego rozstrzygnięcia. 21. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a., rozpoznał skargę i oddalił skargi. Orzeczenie o odmowie przyznania zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 199 p.p.s.a.