I OSK 378/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 715/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Jordanów z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 715/17) oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy J. przyznał M. G. świadczenie wychowawcze na dzieci L. i K. G. po 500 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy J. na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2, art. 4, art. 5, art. 8, art. 10, art. 13, art. 16, art.17 ust. 1, art. 18, art. 20, art. 21, art. 22, art. 27, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz.195 ze zm.), art. 104, art. 107, art. 163 K.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U., poz. 214) orzekł o zmianie ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w ten sposób, że: L. G. uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1 grudnia 2016 r. do 30 września 2017 r., a w pozostałej części pozostawił ją bez zmian. Zdaniem organu rodzina M. G. w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego na dwie małoletnie córki uzyskała dochód, którego łączna miesięczna kwota wynosi 3.250,37 zł, co daje 812,59 zł miesięcznie i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 800,00 zł. Zatem przyznane prawo na pierwsze dziecko w rodzinie, czyli L. G. od dnia 1 grudnia 2016 r. się nie należy. Wyjaśniono również, że dochód uzyskany z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego z ZUS nie został utracony, gdyż nie przysługiwał po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie z art. 2 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. G. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 2 pkt 19 i 20, art. 4, art. 5, art. 7, art. 18, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Jak wskazało Kolegium, ponieważ skarżąca wnioskowała o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze swoje dziecko, to organy musiały ustalać dochód rodziny za 2014 r. Z przedłożonego zaświadczenia od pracodawcy z dnia 12 grudnia 2016 r. wynika, iż była ona zatrudniona w [...] od dnia 15 lipca 2010 r. do dnia 21 listopada 2014 r. W tym czasie skarżąca pracowała na stanowisku ekspedientki i była ubezpieczona w ZUS. W ten sposób uzyskała prawo do zasiłku macierzyńskiego i za rok 2014 z tego tytułu uzyskała dochód w kwocie 7.345,40 zł. Z pisma ZUS z dnia 29 marca 2017 r. wynika, że skarżąca pobierała zasiłek macierzyński do dnia 9 lipca 2014 r. i utraciła je w dniu 9 lipca 2014 r., a więc przed utratą zatrudnienia. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci brak jest podstaw do potraktowania utraconego zasiłku macierzyńskiego jako utraconego dochodu. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. G., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 K.p.a. oraz art. 2 pkt 19 lit. f i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że w sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny prawidłowości wykładni przez organy administracyjne art. 2 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a w konsekwencji prawidłowości ustalenia dochodu rodziny i wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły i wyczerpująco wyjaśniły skarżącej, że dochód uzyskany z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego z ZUS nie został utracony, gdyż "nie przysługiwał po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jak wymaga ww. przepis. W sprawie bezsporne jest, że zasiłek macierzyński skarżąca pobierała nie po utracie zatrudnienia, ale w jego trakcie, tj. do dnia 9 lipca 2014 r., podczas gdy zatrudnienie trwało do dnia 21 listopada 2014 r. Utrata zasiłku macierzyńskiego nastąpiła zatem przed utratą zatrudnienia. Treść art. 2 pkt 19 lit. f ustawy zdaniem Sądu jest jasna. Ustawodawca, zdając sobie sprawę, że zasiłek macierzyński jest nierozerwalnie związany ze stosunkiem pracy, w art. 2 ustawy szczegółowo wymienił sytuacje, w jakich dochodzi do utraty dochodu, stanowiąc w pkt 19 lit. f, że dochodem utraconym jest jedynie utrata zasiłku macierzyńskiego "przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Ponieważ organy zobowiązane są do działania na podstawie prawa to, obliczając dochód rodziny skarżącej dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, nie mogły uznać, wbrew art. 2 pkt 19 lit. f ustawy, że świadczenia wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w formie zasiłku macierzyńskiego w trakcie zatrudnienia skarżącej są dochodem utraconym. W związku tym nie mogły nie uwzględnić dochodu z tego tytułu. Przekroczenie z kolei ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 800 zł na członka rodziny zobligowało organy do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Nadto zdaniem Sądu organy działały zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 2 pkt 19 lit. f. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1851) poprzez jego błędną wykładnię, a to polegającą na uznaniu, iż ustawodawca przewidział tylko jeden przypadek uznania zasiłku macierzyńskiego za dochód utracony w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, mianowicie gdy zasiłek ten przysługiwał osobie uprawnionej po utracie zatrudnienia, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu winna doprowadzić Sąd do wniosku, iż regulacja tego artykułu odnosi się wyłącznie do kategorii zasiłków macierzyńskich, przysługujących po utracie zatrudnienia, podczas gdy zasiłki macierzyńskie wypłacone w okresie zatrudnienia jako nierozerwalnie związane z samym zatrudnienie stanowią dochód utracony z chwilą utraty zatrudnienia, na równi utraconym wynagrodzeniem za pracę, a to w oparciu o art. 2 pkt 19 lit. c. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, 2. art. 2 pkt 19 lit. c. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię, a to polegającą na niezasadnym wyłączeniu z zakresu pojęcia "dochodu utraconego z tytułu zatrudnienia" dochodu z zasiłku macierzyńskiego pobranego w tracie tego zatrudnienia, podczas gdy taki zasiłek winien być traktowany jako dochód z tym zatrudnieniem związany, co w konsekwencji doprowadziło do zaliczenia w oparciu o art. 48 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci do dochodu utraconego - dochodu z tytułu zatrudnienia M. G. w [...] w 2014 roku z pominięciem dochodu z tytułu zasiłku macierzyńskiego pobranego w trakcie ww. zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za II instancję. Nadto skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostała strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną poza rozprawą. Analizując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 19 lit. c i f ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci utrata dochodu oznacza "utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "utratę zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Ustawodawca definiując pojęcie "utraty dochodu" jako "utraty dochodu" spowodowanej określonymi zdarzeniami, w istocie zatem nie określił treści zwrotu "utrata dochodu", a jedynie wskazał, że w rozumieniu ww. ustawy utrata dochodu stanowi następstwo ściśle określonych w ustawie okoliczności wymienionych w katalogu wskazanym w art. 2 pkt 19 ustawy, przesądzając, że utrata dochodu będąca następstwem innych okoliczności niż wskazane w powyższym przepisie nie jest utratą dochodu w rozumieniu ustawy. Należy zatem przyjąć, że zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci należy traktować jako przesłanki nierozerwalnie związane z rozumieniem zwrotu "utrata dochodu", a w konsekwencji jako zdarzenia, które należy rozważać w kontekście treści tego właśnie zwrotu. W języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik, ubytek, "fakt, że ktoś (rzadziej coś) został pozbawiony kogoś lub czegoś" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 487). W odniesieniu do pojęcia dochodu trzeba zatem przyjąć, że o "utracie dochodu" należy mówić w sytuacji jego "straty, zaniku, ubytku", a zatem zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Tak też należy wykładać istotne w realiach niniejszej sprawy przesłanki "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako zdarzeń powodujących utratę dochodu. Skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów. Powyższe rozumienie omawianych przepisów – wynikające z ich wykładni językowej i systemowej wewnętrznej – znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci: "Ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia", a według jej art. 4 ust. 1: "Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów. Powyższe rozumienie zwrotu "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" odnosi się zarówno do regulacji zawartej w przepisie art. 2 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak i do regulacji zawartej w przepisie art. 2 pkt 19 lit. f tej ustawy. W rozumieniu tego ostatniego przepisu przez "utratę dochodu spowodowaną utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących w związku z utratą (w wyżej przyjętym rozumieniu) dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W zakresie tego przepisu będzie się zatem mieściła m.in. sytuacja utraty zasiłku macierzyńskiego pobieranego w miejsce np. wynagrodzenia otrzymywanego z tytułu zatrudnienia również w okresie trwania tego zatrudnienia. Zwrócił na tę okoliczność uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 817/17, analizując analogiczną sytuację do niniejszej na kanwie zasiłku chorobowego. Jak wskazał, "wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co niewątpliwie byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w powołanym wcześniej art. 4 ust. 1 ustawy lecz również z proklamowaną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości. (...) Funkcją zasiłku chorobowego jest zapewnienie uprawnionemu (ubezpieczonemu) środków utrzymania, w sytuacji, w której stał się on niezdolnym do pracy z powodu choroby w czasie trwania ubezpieczenia chorobowego (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa – Dz. U. z 2017 r., poz. 1368). Analogicznie, zasiłek macierzyński przysługuje ubezpieczonej w sytuacji, gdy urodziła dziecko lub przyjęła je na wychowanie (art. 29 ust. 1). W obu przypadkach uprawniony nie pobiera jednak wynagrodzenia za pracę. W znaczeniu funkcjonalnym traci więc dochód ze stosunku pracy (której nie świadczy), a w zamian otrzymuje inne świadczenie, będące częściowym ekwiwalentem dochodu ze stosunku pracy, którego źródłem jest wszakże system ubezpieczeń społecznych, a istotą realizacja zasady solidaryzmu społecznego. Wysokość owego świadczenia umożliwiłaby uzyskanie wsparcia przewidzianego w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W istocie więc dochodzi do swoistego paradoksu normatywnego, w którym członek rodziny strony, literalnie rzecz ujmując traci dotychczasowy dochód (bo nie otrzymuje wynagrodzenia za pracę), natomiast formalnie pozostaje w stosunku pracy, co przy zastosowaniu wykładni przyjętej przez organy, zamykałoby drogę do uzyskania wspomnianego świadczenia". Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji a przed nim organy administracyjne dokonały zatem niewłaściwej wykładni przepisów art. 2 pkt 19 lit. c i lit. f. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co słusznie zakwestionowano w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Zasadność obu podniesionych w niej zarzutów determinowała z kolei wynik sprawy i potrzebę eliminacji tak zaskarżonego wyroku i zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Końcowo zaznaczyć, że powyższa wykładnia przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci została przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1728/17 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażone w nim stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną również w pełni podzielił. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 tej ustawy. Ponownie prowadząc postępowanie, organy administracji uwzględnią wykładnię przepisów przeprowadzoną w niniejszym wyroku.