I GSK 1848/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 556/17 w sprawie ze skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i rodzaju świadczeń z tytułu opłaty za nieuprawnione pobieranie wody oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 556/17 po rozpoznaniu skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie ustalenia wysokości i rodzaju świadczeń z tytułu opłaty za nieuprawnione pobieranie wody w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania. Od przedmiotowego wyroku uczestnik postępowania J. S. (dalej: J.S.) złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), poprzez pominięcie i niezastosowanie w sprawie, tj. nieustalenie czy J. S. jest członkiem Spółki A., co spowodowało przyjęcie, że naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i skutkowało uchyleniem decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji; - art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszenie przepisów postępowania stwierdzone przez Sąd I instancji nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia - art. 145 § 1 lit. a), poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy w sprawie niewystąpiło naruszenie art. 171 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: prawo wodne) Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 171 prawa wodnego poprzez. jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że opłata za korzystanie nie może być nałożona na członka spółki wodnej. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 września 2017 r., II SA/Kr 556/17 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: " (...) to stwierdzić należy, że wykładnia dokonana przez organy jest błędna i narusza art. 171 prawa wodnego. Powoduje to w efekcie konieczność stwierdzenia, że doszło nadto do naruszenia przepisów procesowych, które wskazują zarzuty skargi. Mianowicie chodzi tutaj o przepisy art. 7, 77, 75, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem w ogóle nie dokonały ustalenia, przez jaki okres i w jakim zakresie J. S. korzystał z urządzeń Spółki, oraz czy i jakie korzyści odniósł. W sposób szczegółowy bowiem ustalić należy, czy i jakie budynki na przedmiotowych działkach zostały przyłączone do urządzeń Spółki (...) oraz w jakim okresie czasu i w jakim zakresie J. S. korzystał z urządzeń Spółki; czy tylko poprzez przyłączenie budynków i pobór wody, czy też chodzi o inne urządzenia. Co do budynków na działkach nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) przy ul. (...) w K., wskazania wymaga, że samo przyłączenie ich do sieci MPWiK kreuje pewnego rodzaju domniemanie, że zostały one odłączone od sieci Spółki (...), ale należy to ustalić bez wątpliwości. Ponadto przyłącza MWPiK zostały odebrane w 2016 r., a zatem wcześniej woda dla celów budowy przypuszczalnie mogła być pobierana z sieci (...), gdyż skądś inwestor czerpał wodę. To również wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Co zaś do stwierdzenia organów, że aktualnie J. S. nie korzysta z urządzeń Spółki (...), albowiem budynki są podłączone do sieci MPWiK, wskazać trzeba na pismo pracownika J. S. z 1 września 2016 r. (k.159 akt adm.), iż J. S. jest właścicielem działki nr (...), na której zlokalizowana jest studzienka z licznikiem (...) W tym miejscu p. J. S. pobiera wodę z sieci (...) Treść tego pisma wskazuje, że J. S. nadal, wbrew twierdzeniom organów, korzysta z urządzeń Spółki (...), co przeczy wyrażonej przez te organy tezie. Warto zauważyć, że chodzi o tę samą działkę, której dotyczy oświadczenie J. S. z rozprawy administracyjnej (k. 55 akt adm.), że po wykonaniu stanu surowego budynku, w uzgodnieniu z przedstawicielami Spółki nastąpiło przeniesienie studzienki budowlanej na koniec inwestycji, tj. działkę nr (...), wówczas przedstawiciel (...) zainstalował licznik. Reasumując, nieodzowne jest szczegółowe ustalenie okresów czasu, w jakich miało miejsce korzystanie przez J. S. z urządzeń (...), czy i w jakim zakresie ma to miejsce także obecnie, oraz jakie odnosi on z tego tytułu korzyści, tak obecnie, jak i w przeszłości. W przypadku ustaleń prowadzących do stwierdzenia czerpania korzyści, niezbędne będzie ustalenie stosownych świadczeń w oparciu o art. 171 p.w. Należy też wyjaśnić ostatecznie kwestię członkostwa J. S. w Spółce (...) Organy bowiem, poza przytoczeniem treści wszystkich dokumentów związanych z tym tematem, nie przesądziły jednoznacznie tej kwestii, co jest przecież warunkiem czynienia ustaleń w materii korzyści. Jeśli zaś w tym przedmiocie miałaby się toczyć odrębna sprawa, to niewątpliwie miałaby ona wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie przedmiotowej. Z powyższych przyczyn, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, wobec naruszenia prawa materialnego i procesowego mających oczywiście istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, orzeczono o uchyleniu decyzji organów obu instancji." Przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. w wyroku uchylającym decyzję ostateczną musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby organ administracji publicznej i strony miały odmienne stanowisko (porównaj: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby organ administracji publicznej i Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominęli ocenę prawną i wskazania, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., co oznacza że przed wydaniem decyzji ostatecznej koniecznym jest wykonanie przez organ administracji publicznej wszystkich wskazań z uwzględnieniem wyrażonej oceny prawnej. Organ odwoławczy winien sporządzić uzasadnienie decyzji w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a., aby sądy administracyjne mogły efektywnie wykonać ewentualną kontrolę działalności administracji publicznej. Treść uzasadnienia decyzji ostatecznej powinna umożliwić zarówno stronie postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej prześledzenie toku rozumowania organu administracji publicznej i poznanie racji, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa może polegać na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie, kiedy Sąd stwierdza naruszenia prawa z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator dopatruje się w tym, że Sąd I instancji nie rozstrzygnął, czy J. S. jest członkiem Spółki W. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie omawianego zarzutu. W tych ramach Sąd jednoznacznie wskazał: "Należy też wyjaśnić ostatecznie kwestię członkostwa J. S. w Spółce W." Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W ramach drugiej niewskazanej podstawy kasacyjnej uczestnik postępowania zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1) p.p.s.a.) - art. 171 Prawa wodnego. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Artykuł 174 pkt 1) p.p.s.a. jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego określającym naruszenie prawa, którego popełnienie przez wojewódzki sąd administracyjny przy wydawaniu orzeczeń daje możliwość wniesienia skargi kasacyjnej. Zarzuty, w których formułuje się naruszenie prawa materialnego określane są jako podstawa kasacyjna i stanowią one niezbędny (konstrukcyjny) element skargi kasacyjnej, który wyznacza granice kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej , sposób wskazania podstaw kasacyjnych przesądza o zakresie, w jakim sąd drugiej instancji dokonuje oceny zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył prawa materialnego prezentując w ramach oceny prawnej wyrażonej w trybie art. 153 p.p.s.a. wiążącą wykładnię art. 171 Prawa wodnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył przepisów prawa materialnego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.