VII SA/Wa 2310/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2016 r., poz.23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., umarzającą, wszczęte na wniosek [...] postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego – Autostrada [...] część II, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że oceniając zasadność żądania wznowienia postępowania w przypadku wskazania, jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie badał czy podmiot wnoszący podanie miał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta może być przedmiotem ustaleń i oceny dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 Kpa. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. Badając posiadanie przymiotu strony, wnioskodawczyni [...] organ wyjaśnił, że ocena ta winna być dokonana w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu złożenia wniosku. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Zważywszy na powyższe pismem z dnia 8 stycznia 2015 r., wezwano [...] do określenia (popartego stosownymi dowodami) i sprecyzowania interesu prawnego lub obowiązku - w rozumieniu art. 28 kpa. W wykonaniu wezwania [...] przesłała kopię aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1992 r., repertorium [...] nr [...], z którego wynika, że nabyła prawo użytkowania wieczystego działek o nr ew. [...] położonych [...], obręb [...], kopię aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1997 r., repertorium [...] nr [...], z którego wynika, że nabyła udziały w prawie użytkowania wieczystego działek o nr ew. [...] położonych [...], obręb [...]. Ponadto wnioskodawczyni przedłożyła kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...], kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki o nr ew. [...], na działki o nr ew. [...], kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki o nr ew. [...], na działki o nr ew. [...]. Analizując przesłane dokumenty organ wskazał, że [...] jest aktualnie współużytkownikiem wieczystym działek o nr ew. [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy ksiąg wieczystych (księgi wieczyste o nr [...]) oraz wydruków map z portalów geoportal i system informacji przestrzennej [...] działka nr ew. [...] podzielona została na działki nr ew. [...], działka [...] podzielona została na działki nr ew. [...] (a ta z kolei została podzielona na działki nr ew. [...]), natomiast współwłaścicielem działek o nr ew. [...] jest obecnie Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym jest [...] (księgi wieczyste o nr [...]), natomiast właścicielem działek o nr ew. [...] jest obecnie Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym jest [...] (księgi wieczyste o nr [...]). Z akt postępowania wynika (projekt zagospodarowania terenu), że jedynie działka o nr ew. [...] (stanowiąca drogę wewnętrzną), bezpośrednio graniczy z działkami na których została zaprojektowana część [...], drogi dojazdowe oraz sieci uzbrojenia terenu. Jezdnia [...] została usytuowana w odległości ok. 37 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Spośród działek, które nie są wykorzystywane jako droga – położona najbliżej jezdni autostrady działka nr ew. [...], jest od niej oddalona o ok. 60 m. Pozostałe działki, tj. działki o nr ew. [...] znajdują się w znacznej odległości od działek na których została zaprojektowana przedmiotowa inwestycja. W ocenie organu takie usytuowanie nieruchomości należących do wnioskodawczyni wyklucza, jakiekolwiek ograniczenia w ich zagospodarowywaniu, co przekłada się na brak przymiotu strony [...]. Ustalenie, że wnioskodawczyni nie przysługuje aktualnie przymiot strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. oznacz konieczność umorzenia wznowionego na wniosek [...] postępowania. Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej przebudowy linii wysokiego napięcia – linii napowietrznej [...] na odcinku od słupa 20 do 21, która realizowana była na jej nieruchomościach, gdyż przewody były posadowione na działkach [...] (na której znajdował się także słup), a nadto przez działki [...] prowadziła droga dojazdowa do realizowanej przebudowy organ wyjaśnił, że z akt sprawy, a w szczególności z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nie wynika aby były nią objęte wskazane roboty budowlane na ww. działkach. Ponadto pismem z dnia 17 października 2008 r. i z dnia 24 października 2008 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła o zmianę wniosku z dnia 14 września 2007 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę autostrady [...] część II. Wniosek ten nie obejmuje swym zakresem działek [...]. O przymiocie strony skarżącej nie mogą także stanowić immisje pośrednie (hałas, wibracje, zapylenie) do których odwołuje się [...], gdyż okoliczności te nie uzasadniają przyznania osobie poszkodowanej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. wniosła [...]. Skarżąca wskazała, że tom [...]decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, dotyczy przebudowy linii wysokiego napięcia – linii napowietrznej [...] na odcinku od słupa 20 do 21. Projekt architektoniczno-budowlany tej przebudowy stanowi załącznik do decyzji [...] z [...] listopada 2008 r., co wprost wynika z pieczęci znajdującej się na pierwszej stronie dokumentu. Mapa znajdująca się w tym projekcie obrazuje przebieg przebudowanej sieci na nieruchomościach skarżącej, działkach [...] na której usytuowany jest także słup linii napowietrznej. Podniosła także, że działki [...] wykorzystywane były jako droga dojazdowa do realizacji w/w robót budowlanych. Okoliczności te, wynikające wprost z projektu budowlanego, nie mogą być pominięte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i powinny stanowić o posiadaniu przymiotu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 ze zm.). Wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa. Jest to postępowanie nadzwyczajne, którego istotą jest naprawienie konkretnych procesowych wad postępowania zwykłego, ujętych w formie podstaw wznowienia. Składa się ono z dwóch faz. W pierwszej organ bada, czy wniosek opiera się na podstawach wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1, art. 145 a § 1 i art. 145 b § 1 kpa oraz czy został zachowany termin do jego złożenia (art. 148 kpa). W tej fazie organ kontroluje również, czy nie występują negatywne przesłanki do wznowienia postępowania (przedmiotowe lub podmiotowe). Podkreślić należy, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce jedynie wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na swój interes prawny (por. wyrok z 11 grudnia 2013 r. II SA/Kr 608/13, Lex 1493108). Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że organ prawidłowo wznowił, na wniosek skarżącej (postanowienie z dnia [...] maja 2015 r.) postępowanie zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. Następnie badając w toku postępowania podstawy wznowienia, a więc zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczyni [...] będąc stroną bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wyżej przywołaną decyzją ostateczną. Powyższe ustalenie, niezależnie od jego prawidłowości, stało się podstawą do umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 kpa wznowionego postępowania. Takie rozstrzygnięcie organu zostało wydane z naruszeniem art. 151 kpa, który zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć kończących wznowione postępowanie. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a kpa. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, w rozpoznawanej sprawie podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, nie rozpoznając merytorycznie sprawy. Dostrzec należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać zakończone decyzją o umorzeniu postępowania np. w przypadku śmierci strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty, cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji z art. 145 § 1 kpa w żadnych okolicznościach nie może natomiast stanowić podstawy umorzenia wznowionego postępowania. Niezależnie od powyższej wskazanej wadliwości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. należy podkreślić, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji skarżącej dotyczącej przebudowy sieci wysokiego napięcia. Skarżąca podniosła m.in., iż wbrew twierdzeniom organu przebudowa ta zrealizowana została na jej działkach (wskazanych w skardze), a tym samym powinna być stroną tego postępowania. Tom [...] projektu architektoniczno-budowlanego dotyczy przebudowy sieci wysokiego napięcia. Z pkt 3.2.2. projektu wynika m.in., że przebudowie podlegać będzie odcinek linii między słupami nr [...] z jednoczesną informacją, że "(...) przebudowa odcinka między słupami nr [...] po obecnej trasie jest niemożliwa do zrealizowania (...) z uwagi na brak zgody właścicieli działki nr [...] [...]". Przeanalizowanie dokumentacji projektowej w kontekście podniesionego zarzutu i odniesienie się do twierdzeń skarżącej był obowiązkiem organu odwoławczego. Brak tej analizy w ocenie Sądu oznacza, że organ nie rozważył wszystkich okoliczności mających znaczenie dla oceny posiadania przez skarżącą przymiotu strony. Zważywszy na powyższe organ ponownie przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz ewentualnie co do rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.