II SA/Wa 572/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych – oddala skargę – Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – zwanej dale K.p.a.,, w dniu [...] lutego 2016 r. wydał decyzję nr [...] , którą utrzymał w mocy poprzedzający ją rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] , którym przyznał M.L. od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości 0,30 kwoty bazowej. Rozkazowi personalnemu na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że Dyrektor Biura Lotnictwa Straży Granicznej wystąpił z wnioskiem o przyznanie M.L. dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości 0,30 kwoty bazowej od dnia 31 października 2012 r. Funkcjonariusz w tym dniu wykonał obsługę liniową oraz poświadczył jej wykonanie stosownym dokumentem. W dniu 28 grudnia 2012 r. Zastępca Dyrektora Biura Lotnictwa SG poinformował, że funkcjonariusz w miesiącu listopadzie 2012 r. nie wykonywał obsług technicznych statków powietrznych Straży Granicznej. Orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej przy [...] Oddziale Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] funkcjonariusz został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej i od tego dnia do 16 lutego 2013 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Komendant Główny Straży Granicznej, po dokonaniu analizy przedmiotowego wniosku, biorąc pod uwagę posiadane kwalifikacje oraz fakt, że funkcjonariusz wykonywał czynności związane z obsługą statku powietrznego w miesiącu październiku 2012 r., wyraził zgodę na przyznanie przedmiotowego dodatku za ww. miesiąc. Nadanie przedmiotowemu rozkazowi, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było koniecznością stworzenia warunków do natychmiastowej wypłaty funkcjonariuszowi uposażenia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Funkcjonariusz w dniu [...] lutego 2013 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego zdaniem rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 z późn. zm. ) – zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że z treści otrzymanego rozkazu z dnia [...] lutego 2013 r. można wywieść wniosek jakoby przyznany mu dodatek nie miał charakteru stałego i należny byłby w sytuacji wykonywania czynności obsługowych w sposób ciągły i cykliczny, gdy tymczasem w § 11 rozporządzenia tego typu sformułowania nie występują. Analiza ww. przepisu rozporządzenia prowadzi do odmiennych wniosków z uwagi na użyty w nim zwrot "otrzymują miesięczny dodatek". Powyższe jednoznacznie wskazuje na obligatoryjność tych dodatków przy spełnieniu określonego w przepisie warunku. Wyjątkiem są ust. 2 i 4 § 11 rozporządzenia, wskazujące na fakultatywność przyznawania dodatków. Rozumienie określonych w rozporządzeniu warunków nie może pomijać przesłanki zawartej w pkt 5 ust. 1 art. 108 ustawy, że dodatki lotnicze są uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami funkcjonariuszy. Funkcjonariusz we wniosku podkreślił, że dodatki dla personelu lotniczego, dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, w tym związanych z obsługą spadochronów i instruktorski, są przyznawane na czas nieokreślony. Przerwy w wykonywaniu czynności wynikłe z przyczyn organizacyjnych, technicznych czy zdrowotnych nie mogą skutkować utratą prawa do dodatku, jeśli funkcjonariusz posiada kwalifikacje do jego otrzymywania. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w całości, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 882/13 uchylił tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1032/14, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyrok stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i zasadnie zobowiązał organ do merytorycznego rozpatrzenia wniosku M.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych i rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Wobec powyższego Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w dniu [...] lutego 2016 r. wydał decyzję nr [...] , którą utrzymał w mocy poprzedzający rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] . Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusze otrzymują dodatki do uposażenia uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Kwestia przyznania funkcjonariuszowi dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych została uregulowana w § 1 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, zgodnie z którym funkcjonariusze pełniący służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych posiadający licencję mechanika obsługi wydaną przez Państwowy Nadzór Lotniczy otrzymują miesięczny dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej: 1) 0,30 - w przypadku obsługiwania zgodnie z posiadanymi uprawnieniami jednego typu statków powietrznych; 2) 0,45 - w przypadku obsługiwania zgodnie z posiadanymi uprawnieniami więcej niż jednego typu statków powietrznych. W związku z wejściem w życie w dniu 1 października 2014 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1233) § 11 uzyskał nowe brzmienie, zgodnie z którym (§ 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2), funkcjonariusze wykonujący zadania na statkach powietrznych Straży Granicznej w składzie personelu technicznego, związane z bezpośrednią obsługą statków powietrznych Straży Granicznej otrzymują dodatek lotniczy. Dodatek lotniczy, na wniosek właściwego przełożonego, przyznaje się funkcjonariuszom, o których mowa w ust. 1 pkt 2 - w wysokości wynoszącej miesięcznie 0,30 kwoty bazowej. Jednocześnie zgodnie z § 3 pkt 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 10 września 2014 r., funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie rozporządzenia otrzymywał na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów dodatek dla personelu latającego lub dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych albo dodatek instruktorski zachowuje prawo do tych dodatków do czasu przyznania mu odpowiednio dodatku morskiego albo lotniczego nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Z uwagi na powyższe oraz fakt, że funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Straży Granicznej w dniu [...] lutego 2013 r. brak jest podstaw do zastosowania do niniejszej sprawy obecnie obowiązujących przepisów, gdyż w dniu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 10 września 2014 r. nie pełnił on już służby w Straży Granicznej. Z wcześniej przytoczonych przepisów, które miały zastosowanie w sprawie oraz ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że funkcjonariusz posiadał niezbędne kwalifikacje do dokonywania bezpośredniej obsługi statków powietrznych. W dniu 31 października 2012 r. wykonał on obsługę liniową oraz poświadczył jej wykonanie stosownym dokumentem. Stanowiło to podstawę do przyznania funkcjonariuszowi przedmiotowego dodatku za miesiąc październik 2012 r., gdyż tylko w tym miesiącu dokonał bezpośredniej obsługi statku powietrznego. M.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] . Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi, że naruszył § 11 ust. 5 rozporządzenia, poprzez jego błędna wykładnię i bezpodstawne uznanie, że dla otrzymania dodatku, o którym mowa w tym przepisie, konieczne jest faktyczne wykonanie w danym miesiącu co najmniej jednokrotnie czynności przy obsłudze technicznej statków powietrznych, podczas gdy przepis ten wprowadza jedynie przesłankę pełnienia służby przy obsłudze technicznej statków powietrznych, co nie jest tożsame z faktycznym wykonywaniem regularnych czynności w tym zakresie. Podnosząc powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie natomiast z art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 Nr 116, poz. 675 z późn. zm.), funkcjonariusze otrzymują dodatki do uposażenia, uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w wysokości miesięcznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wykonując delegację zawartą w art. 105 i art. 108 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w dniu 8 lutego 2008 r. wydał powołane wyżej rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zgodnie z § 11 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 rozporządzenia, funkcjonariusze pełniący służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych posiadający licencję mechanika obsługi wydaną przez Państwowy Nadzór Lotniczy otrzymują miesięczny dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej 0,30 - w przypadku obsługiwania zgodnie z posiadanymi uprawnieniami jednego typu statków powietrznych. Do przyznania dodatku dla personelu latającego, dodatku instruktorskiego i dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych przepis § 7 ust. 6 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia dodatek przyznaje się na wniosek właściwego przełożonego funkcjonariusza. Z akt sprawy wynika, że dyrektor Biura Lotnictwa Straży Granicznej wystąpił z wnioskiem o przyznanie skarżącemu dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości 0,30 kwoty bazowej od dnia 31 października 2012 r. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] przyznał skarżącemu przedmiotowy dodatek we wnioskowanym zakresie. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozkaz ten został utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją. Podkreślić należy, że powyższe rozstrzygnięcia stanowiły wyłącznie realizację wniosku właściwego przełożonego o przyznanie skarżącemu przedmiotowego dodatku w miesiącu październiku 2012 r. Wydane rozstrzygnięcia nie odnosiły się do kwestii związanych z ewentualnym przyznaniem skarżącemu przedmiotowego dodatku w innych miesiącach, które poprzedzały zwolnienie skarżącego ze służby. Z powyższych przyczyn w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja prawa nie narusza i znajduje potwierdzenie w powyżej przytoczonych przepisach. Sąd nie stwierdził, by doszło do naruszenia § 11 ust. 5 rozporządzenia, na które wskazał pełnomocnik skarżącego w skardze. Przedstawiona argumentacja w zasadniczej części nie dotyczy zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego. Mogłaby ona mieć ewentualne znaczenie w przypadku, gdyby organ wydał rozstrzygnięcie o odmowie przyznania przedmiotowego dodatku za wskazane przez skarżącego miesiące. Nie jest obowiązkiem organu domniemywanie zakresu żądania. W rozpoznawanej sprawie organ prowadził postępowanie w zakresie określonym we wniosku o przyznanie skarżącemu przedmiotowego dodatku, które zostało zakończone zaskarżoną decyzją i decyzja ta prawa nie narusza. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.