II OSK 3098/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 959/17 o odrzuceniu skargi G. P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 959/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę G. P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jako niedopuszczalna. Na poparcie swojego stanowiska Sąd wyjaśnił, że art. 3 p.p.s.a. został znowelizowany ustawą z dnia 9 kwietna 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), która spod kognicji sądów administracyjnych wyłączyła postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Zmiana ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzona nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r., weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. ma zatem zastosowanie do spraw wszczętych po dniu 15 sierpnia 2015 r. Dalej Sąd wyjaśnił, że w tej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu [...] lipca 2017 r., a więc już po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. Zasadnie zatem organ pouczył skarżącą, iż wydane postanowienie jest ostateczne. Postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane zostało skargą złożoną w urzędzie pocztowym w dniu 17 sierpnia 2017 r., w dacie gdy przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidywały już możliwości złożenia skargi na postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, do której to kategorii zaskarżone postanowienie niewątpliwie się zalicza. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca, kwestionując wydane postanowienie w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nowelizacja p.p.s.a. dotycząca kognicji Sądu z dnia 15 sierpnia 2015 r. znajduje zastosowanie do sprawy w toku i tym samym bezzasadne przyjęcie braku kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, 2/ rozpoznanie sprawy na rozprawie, 3/ zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1, art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie w jakim umożliwia odrzucenie skargi z powodu braku kognicji sądu w sprawach postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu do spraw w toku, co powoduje przede wszystkim ograniczenie prawa do sądu z pominięciem prawa już nabytego w kwestii tak zasadniczej jak ochrona i przymus państwa z tym związany (pozbawia konstytucyjnego uprawnienia bez jakiegokolwiek uzasadnienia). Zaś z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że w sprawie nie dopatrzono się przesłanek nieważności postępowania enumeratywnie wymienionych w § 2 ww. przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionym zarzutem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2015 r., poz. 658) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Przepis ten w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, tj. do dnia 14 sierpnia 2015 r. umożliwiał zaskarżanie do sądu administracyjnego wszelkich postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie – zgodnie z jego treścią sprzed zmiany "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". Z powyższego wynika zatem, że w wyniku nowelizacji art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. dokonanej art. 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., ograniczono zakres spraw dotyczących postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego poddanych kognicji sądu administracyjnego. Z mocy art. 2 ustawy nowelizującej przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w nowym brzmieniu znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 15 sierpnia 2015 r. Celem ustawy nowelizującej było zmodyfikowanie reguł postępowania sądowego, zatem użyte w treści art. 2 ustawy nowelizującej pojęcie "postępowania" oznacza postępowania sądowoadministracyjne. Należy bowiem odróżnić tok postępowania egzekucyjnego w administracji oraz zainicjowanie wniesieniem skargi odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej. Innymi słowy, postępowanie prowadzone przed sądem administracyjnym zarówno z punktu widzenia ustrojowego jak i procesowego stanowi zupełnie odrębny rodzaj procedury, który nie stanowi kontynuacji procesu prowadzonego przed organem administracji publicznej (porównaj: postanowienie NSA z 17.10.2017 r. II OSK 2633/17). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w sprawie tej postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą z dnia 17 sierpnia 2017 r. (wniesioną w tym samym dniu). Zaś znowelizowany przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania tej sprawy. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać podzielony. Odnosząc się do pozostałych wniosków strony, wskazać trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nowelizacja art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nie ograniczyła standardów ochrony sądowej w stosunku do orzeczeń administracji publicznej. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. wskazano, iż postanowienia wierzyciela zapadające w ramach rozpoznania wniesionego zarzutu mają charakter incydentalny. W pełni skuteczna ochrona praw jednostki jest zapewniona przez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej, to znaczy postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. Wprawdzie postanowienia wierzyciela zapadłe w przedmiocie zgłoszonych zarzutów nie podlegają od 15 sierpnia 2015 r. odrębnej kontroli sądu administracyjnego, lecz na mocy art. 135 p.p.s.a. sąd dokonuje ich kontroli w postępowaniu ze skargi na końcowe postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (zobacz także: postanowienie NSA z 7.11.2017 r. II OSK 2692/17). Zgodnie z treścią art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. To do oceny tego Sądu pozostawiono więc kwestię rozpoznania tego rodzaju skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albo na rozprawie i wniosek strony nie jest w tym zakresie dla Sądu wiążący. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony o rozpoznanie sprawy na rozprawie, gdyż przedmiotowa sprawa tego nie wymaga. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż na gruncie p.p.s.a. zasadą jest, że to na stronach ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Przyjęte w postępowaniu kasacyjnym orzekanie o zwrocie kosztów między stronami w zależności od wyniku procesu ma zasięg ograniczony do przypadków wskazanych w art. 203 i 204 p.p.s.a. Zaś "przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie" (tak: uchwała NSA z 4.02.2008 r. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).