II OSK 2319/16

Dnia 19 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 28/16 w sprawie ze skargi B.K na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [..], nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną [pic] II OSK 2319/16 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B.K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia 25 marca 2010 r. Starosta Powiatu Dębickiego udzielił Burmistrzowi Miasta Dębica zezwolenia na realizację na terenie miasta Dębica inwestycji drogowej pn. "Przebudowa i rozbudowa ul. Gajowej wraz z budową chodnika, kanalizacji deszczowej i przebudową sieci elektroenergetycznej", zmienionej decyzją z dnia 22 listopada 2012 r. W dniu 26 maja 2015 r. B.K. zwrócił się do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji na podstawie art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., w związku z art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej specustawa drogowa, a to w związku z nierozpoczęciem inwestycji przed upływem 3 lat od dnia ostateczności decyzji. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2015 r. Starosta Powiatu Dębickiego, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 25 marca 2010 r. Organ uznał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wydawana bezterminowo, a zatem w świetle art. 162 k.p.a. nie ma podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie jest to decyzja rozstrzygająca wyłącznie o pozwoleniu na budowę, lecz wywołuje także wiele innych skutków prawnych, w tym w zakresie własności nieruchomości przejmowanych przez podmiot publicznoprawny. W odwołaniu od ww. decyzji B.K. zarzucił organowi, że nie wyjaśnił, czy w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie przepisów powołanych przez niego we wniosku. Decyzją z dnia 5 listopada 2015 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w świetle art. 162 § 1 k.p.a. oraz art. 37 P.b. i art. 11i specustawy drogowej brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta rozstrzyga bowiem nie tylko o kwestii pozwolenia na budowę, lecz dotyczy także takich zagadnień materialnoprawnych, jak zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości i przejście prawa własności. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rodziłoby poważne konsekwencje prawnorzeczowe, które nie zostały określone w specustawie drogowej. Dlatego art. 37 P.b. nie znajduje zastosowania do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł B.K.. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 37 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Natomiast art. 11i specustawy drogowej stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994. - Prawo budowlane z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Z kolei art. 11c specustawy drogowej stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Sąd I instancji podniósł, że sposób, w jakim powinno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisów zależy od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio stosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie, znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania. Odpowiednie stosowanie przepisu może prowadzić do niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu. Sąd Wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wobec szerszego zakresu regulacji w specustawie drogowej w stosunku do P.b. nie można przyjąć, że trzyletni okres rozpoczęcia realizacji inwestycji ma zastosowanie do inwestycji polegającej na realizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja drogowa jest w trakcie realizacji. Argumentacja zaprezentowana przez organ jest spójna i logiczna, a odpowiednie stosowanie przepisów P.b. w tym przypadku będzie polegało na odmowie zastosowania art. 37 ust. 1. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stałą się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Sąd I instancji uznał, że brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji wydanej na realizację inwestycji drogowej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2016 r. skargę kasacyjną wniósł B.K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 P.b. i art. 11i specustawy drogowej, polegającą na przyjęciu, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych wydana na podstawie specustawy drogowej nie wygasa wskutek nierozpoczęcia budowy w okresie 3 lat od dnia, kiedy decyzja taka stała się ostateczna. Takie rozumienie wskazanych przepisów spowodowało ich niezastosowanie w odniesieniu do decyzji Starosty Dębickiego z dnia 25 marca 2010 r. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obydwu instancji i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty Dębickiego z dnia 25 marca 2010 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 P.b., czy też zezwolenia nią udzielonego, następuje z momentem zajścia określonego zdarzenia, jakim jest upływ czasu. Skutek ten następuje ex nunc, a więc bez mocy wstecznej co do zdarzeń minionych, zatem dokonane wywłaszczenia pozostają w mocy. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie oznacza jej nieważności. Organy obydwu instancji, a także Sąd Wojewódzki, wadliwie oceniły tę kwestię, przyjmując, że skoro doszło do przeniesienia własności gruntu pod terenem inwestycji, to wygaśnięcie decyzji powoduje cofnięcie tego skutku, co uniemożliwiać ma wygaśnięcie decyzji. Tymczasem nie ma przeszkód normatywnych, aby pozostałe niezrealizowane uprawnienia wygasły wskutek zaniechania – w szczególności udzielone taką decyzją uprawnienie do wzniesienia budowli, jaką jest droga i jej infrastruktura. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 37 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Z kolei art. 11i specustawy drogowej stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994. - Prawo budowlane z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Również art. 11c specustawy drogowej stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Należy zgodzić się w pełni z rozważaniami Sądu I instancji odnośnie do rozumienia pojęcia "odpowiedniego stosowania" przepisów zawartych w innym akcie prawnym. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost, zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie przepisu może prowadzić do niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. lll CZP 41/00, OSNC 2001 r. z. 4, poz. 57). Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu. W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że zakres regulacji zawartych w specustawie drogowej jest znacznie szerszy, niż w P.b. Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Z uwagi właśnie na tę kumulację kilku postępowań administracyjnych, konieczność przede wszystkim uregulowania stosunków własnościowych przed podjęciem robót budowlanych, wielość stron postępowania, a co za tym idzie wysokie prawdopodobieństwo prowadzenia postępowania administracyjnego przez dłuży czas, prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że trzyletni okres rozpoczęcia realizacji inwestycji nie ma zastosowania do inwestycji polegającej na realizacji inwestycji celu publicznego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.