II SA/Rz 28/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi BK jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] listopada 2015 r. nr [.] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, które wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] marca 2010 r. nr [.] /2010 Starosta Powiatu [.] udzielił Burmistrzowi Miasta [.] zezwolenia na realizację na terenie miasta [.] inwestycji drogowej pn. "Przebudowa i rozbudowa ul. [.] wraz z budową chodnika, kanalizacji deszczowej i przebudową sieci elektroenergetycznej" zmienionej decyzją nr [.] /2012 z dnia [.] listopada 2012 r. W dniu 26 maja 2015 r. BK zwrócił się do Starosty stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a to w związku z nierozpoczęciem inwestycji przed upływem 3 lat od dnia ostateczności decyzji, lecz po upływie tego terminu. Decyzją z dnia [.] sierpnia 2015 r. nr [.] Starosta Powiatu [.], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23) zwana dalej w skrócie k.p.a., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji uznając, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wydawana bezterminowo, a zatem w świetle art. 162 k.p.a. nie ma podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie jest to decyzja rozstrzygająca wyłącznie o pozwoleniu na budowę, lecz wywołuje także wiele innych skutków prawnych, w tym w zakresie własności nieruchomości przejmowanych przez podmiot publicznoprawny. W odwołaniu BK zakwestionował stanowisko organu instancji zarzucając przede wszystkim wydanie kolejnej już decyzji w przedmiocie tego samego wniosku z dnia 26 maja 2015 r. Poprzednio bowiem to samo żądanie zostało rozpoznane w piśmie z dnia 1 lipca 2015 r., a decyzja wyrażona w tym "piśmie" zawiera niezbędne elementy do uznania go za decyzję administracyjną zaskarżoną odrębnym odwołaniem. Niezależnie od tego zarzucono, że nie wyjaśniono, czy w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie powołanych wyżej przepisów. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając ją za zgodną z prawem. W ocenie organu odwoławczego w świetle art. 162 § 1 k.p.a. oraz art. 37 Prawa budowlanego i art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta rozstrzyga bowiem nie tylko o kwestii pozwolenia na budowę, lecz dotyczy także takich zagadnień rmaterialnoprawnych, jak zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości i przejście prawa własności. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, co rodziłoby poważne Konsekwencje prawnorzeczowe, które nie zostały określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. Dlatego w ocenie organu odwoławczego przyjąć należy, że art. 37 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie BK, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, ponowił zarzuty odwołania zarzucając: 1) ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie, jako że poprzednio jego żądanie zostało rozpoznane decyzją z dnia 1 lipca 2015 r., a decyzja wyrażona w tym piśmie została zaskarżona odrębnym odwołaniem, 2) niewyjaśnienie, czy w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie powołanych wyżej przepisów, 3) przyjęcie, że decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wygasają w trybie art. 37 Prawa budowlanego na skutek ich niewykonania w odpowiednim terminie, 4) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie wszystkich stron o prowadzonym postępowaniu. W ocenie skarżącego jego wniosek z dnia 26 maja 2015 r. został przez Starostę rozpoznany decyzją z dnia 1 lipca 2015 r., której wszak nie nadano charakteru aktu administracyjnego, lecz pisma informacyjnego, które jednak miało wszystkie cechy decyzji administracyjnej. Pomimo wniesienia od tego aktu odwołania Wojewoda stwierdził jego niedopuszczalność, a postanowienie tego organu zostało zaskarżone skargą do sądu administracyjnego (Sądowi z urzędu wiadome jest, że sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 1472/15). Decyzja Starosty z dnia [.] sierpnia 2015 r. stanowi zatem kolejną wydaną w tej samej sprawie. Jeżeli chodzi zaś o kwestie merytoryczne skarżący uważa, że przepisy prawa nie wyłączają wobec decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosowania regulacji art. 37 Prawa budowlanego, a potwierdzeniem tego ma być literalna treść art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach wyżej wskazanych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sad odniesie się do zarzutu dwukrotnego wydania decyzji w tej samej sprawie, czyli najdalej idącego zarzutu, który w stanie faktycznym sprawy okazał się niezasadny. Istotnie pismem z dnia 1 lipca 2015 r. nr [.], Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w [.] udzielił skarżącemu wyjaśnień, ale wbrew temu, co zarzuca pełnomocnik skarżącego, pismo to nie spełnia minimum warunków dla uznawania je za decyzję. Z tej przyczyny zasadnie Starosta Powiatu [.] postanowieniem z dnia [.] sierpnia 2015 r. nr [.] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1472/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę BK oddalił. Wyrok jest nieprawomocny, ale nie jest to przeszkoda procesowa dla rozpoznania niniejszej skargi. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem BK z dnia 26 maja 2015 r. o stwierdzenie wygaśnięcia na podstawie art. 37 ustawy prawo budowlane w związku z art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn : "Przebudowa i rozbudowa ul. [.] wraz z budowa chodnika, kanalizacji deszczowej i przebudową sieci elektroenergetycznej w skutek niepodjęcia robót budowlanych w terminie 3 lat od kiedy decyzja stała się ostateczna. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) dalej zwana ustawą, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Natomiast art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. u. z 2015 r., poz. 2031) zwana dalej spec ustawą drogową, stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994. - Prawo budowlane z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Również art. 11 c spec ustawy drogowej stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje sie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zatem przepis art. 11c i art. 11i pokazują, że pomimo stworzenia szczególnej regulacji odnoszącej się do realizacji inwestycji dróg publicznych nie jest to regulacja kompleksowa wobec wprowadzenia norma prawnych odsyłających do uregulowań zawartych w innych ustawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto stanowisko, zgodnie z którym sposób, w jakim powinno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisów zależy od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio stosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania. W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000r., sygn. lll CZP 41/00 (OSNC 2001 r. z. 4, poz. 57) wskazano, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może prowadzić do niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 29.07.2010 r., II SA/Gd 166/10; http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [.] przyjął, ze wobec zakresu regulacji szerszego w spec ustawie drogowej w stosunku do Prawa budowlanego nie można przyjąć, że dwuletni okres rozpoczęcia realizacji inwestycji ma zastosowanie do inwestycji polegającej na realizacji inwestycji celu publicznego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestycja drogowa jest w trakcie realizacji. Sąd zaprezentowane stanowisko organu uznaje za prawidłowe. Ponadto argumentacja zaprezentowana przez organ jest spójna i logiczna, że odpowiednie stosowania przepisów Prawa budowlanego w tym przypadku będzie polegało na odmowie zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Opowiedzenie się za stanowiskiem skarżącego powodowałoby wielokrotne uruchamianie tego samego postępowania administracyjnego dla tej samej inwestycji. Wyłączenie tego rodzaju inwestycji spod reżimu Prawa budowlanego miało między innymi na celu usprawnienie procesu dochodzenia do uzyskania decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 11i spec ustawy drogowej w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego należy uznać za niezasadne. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stałą się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Przedstawione wyżej argumenty wykazały, ze brak jest materialnego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania decyzji o wygaśnięciu wydanej na realizację inwestycji drogowej. Realizacja inwestycji drogowej o charakterze publicznym na podstawie decyzji Starosty [.] z dnia [.] marca 2010 r. nr [.] /2010 powoduje, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja bezprzedmiotowa, co mogłoby naruszać interes skarżącego. Naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy do uwzględnia skargi, gdyż nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną.