II OSK 2256/16

Dnia 19 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. SA w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 228/16 w sprawie ze skargi T. SA w Szczecinie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [..], nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną [pic] II OSK 2256/16 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. Polska SA w Warszawie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 grudnia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 29 stycznia 2015 r. T. SA w Warszawie wystąpiła do Prezydenta Miasta Koszalin z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nowej stacji bazowej T. nr 31318 w Koszalinie przy ulicy C. 15, działka nr [..] w obrębie 0019. Pismem z dnia 12 lutego 2015 r. organ, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił inwestora i Fundację Oświatową Europejskiego Centrum Edukacyjnego w Koszalinie (właściciela działki nr [..]) o wszczęciu postępowania administracyjnego. Po usunięciu braków dokumentacji budowlanej, pismem z dnia 1 października 2015 r., na podstawie art. 10 k.p.a., organ zawiadomił inwestora, Fundację Oświatową Europejskiego Centrum Edukacyjnego w Koszalinie, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Lotnicze Pogotowie Ratunkowe w Warszawie oraz Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego o zebraniu materiału dowodowego związanego z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i wyznaczył 5-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie. Decyzją z dnia 15 października 2015 r. Prezydent Miasta Koszalin zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. SA w Warszawie pozwolenia na budowę projektowanej stacji bazowej. Od decyzji odwołał się Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego, właściciel działki nr [..], nieodpłatnie użytkowanej przez Szpital Wojewódzki im. Mikołaja Kopernika przy ulicy T. C. 7 w Koszalinie. Marszałek wskazał na naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie odwołującemu się czynnego udziału w sprawie. Decyzją z dnia 17 grudnia 2015 r. Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany obejmuje budowę nowej stacji bazowej, planowanej do zamontowania na dachu czterokondygnacyjnego budynku o wysokości ok. 16 m przy ulicy C. 15 w Koszalinie. Dla umożliwienia montażu instalacji antenowych zaprojektowano 2 maszty, jeden kratowy o wysokości 11,4m + 0,75m odgromniki nad poziom dachu i drugi rurowy o wysokości około 5,3m nad poziom dachu. W odległości około 290 m od budynku z projektowanym masztem znajduje się lądowisko Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Lotnicze Pogotowie Ratunkowe. Projektowany maszt znajduje się na kierunku startu śmigłowca z lądowiska. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na jego parametry techniczne oraz słabą widoczność, maszt wymagał uzgodnienia zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. Nr 130, poz. 1193 ze zm.). Zmiany wprowadzone do Instrukcji Operacyjnej Lądowiska, spowodowane realizacją masztu, jako nowego obiektu stwarzającego potencjalne zagrożenie, muszą być umieszczone w "Instrukcji Operacyjnej Lądowiska" i zatwierdzone w Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej i przesłane do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz do Działu Operacyjnego Lotniczego Pogotowia Ratunkowego. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 8 kwietnia 2015 r. SP ZOZ Lotniczego Pogotowia Ratunkowego przedstawiające uwagi dotyczące dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Zdaniem Wojewody, organ I instancji, zawiadamiając w dniu 12 lutego 2015 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej, nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania. Nie poinformował bowiem o tym fakcie Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, właściciela działki nr [..], nieodpłatnie użytkowanej przez Szpital Wojewódzki im. Mikołaja Kopernika, na którym znajduje się lądowisko dla helikopterów. Tak więc w ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego - prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu. Oceniając zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że uchybienie to mogło mieć wpływ na treść decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła T. Polska SA w Warszawie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że art. 138 § 2 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1/ wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2/ istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. Granice stosowania art. 138 § 2 k.p.a. wyznacza art. 136 k.p.a., który uprawnia organ II instancji do przeprowadzenia, również z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie przyczyną zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie naruszenia art. 10 k.p.a., dotyczącego zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a co za tym idzie brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieuczestniczenie w postępowaniu wyjaśniającym toczącym się w postępowaniu przed organem I instancji. Przepisy Prawa budowlanego w art. 28 ust. 2 stanowią, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. O wszczęciu postępowania Prezydent Miasta Koszalina zawiadomił pełnomocnika inwestora oraz Fundację Oświatową Europejskie Centrum Edukacyjne w Koszalinie, na której budynku inwestor zamierzał posadowić konstrukcją wsporczą stacji bazowej. Przed wydaniem decyzji z dnia 15 października 2015 r., na podstawie art. 10 k.p.a., organ zawiadomił o toczącym się postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się do co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie pozwolenia na budowę oprócz ww. podmiotów również Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego oraz Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Lotnicze Pogotowie Ratunkowe. Marszałkowi zawiadomienie doręczono w dniu 5 października 2015 r. Sąd Wojewódzki stwierdził, że planowana inwestycja niewątpliwie oddziałuje na działkę nr [..], chociażby ze względu na usytuowane na niej lądowisko dla helikopterów oraz związane z tym wymogi prawne związane z jego bezpiecznym funkcjonowaniem, w tym przeprowadzenie procedury zapewniającej bezpieczną eksploatację lądowiska w oparciu o przepisy ustawy Prawo lotnicze. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji posiadał informację o właścicielu działki nr [..], znajdował się bowiem w nich wykaz właścicieli i władających działkami i użytkami, na których ma być zrealizowania inwestycja, jak i działkami sąsiednimi. Nie pochylił się jednak nad dokładnym ustaleniem, kto w istocie tymi nieruchomościami włada jako właściciel bądź też zarządca, choć takie podmioty- zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wprawdzie podmiot, któremu działkę nr [..] Marszałek oddał w użytkowanie (Szpital Wojewódzki) wypowiadał się w formie opinii w toku postępowania, jednakże nie posiadał on statusu strony w postępowaniu, bowiem nie zalicza się do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie miał również możliwości zweryfikowania swojego stanowiska w oparciu o ustalenia dokonane przez organ w postępowaniu wyjaśniającym. Zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie na postawie art. 10 k.p.a. Marszałek otrzymał dopiero na 10 dni przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu I instancji był to niewystarczający czas do zrealizowania zasady czynnego udziału w postępowaniu, w tym do składania wniosków dowodowych, pism i ustaleń dotyczących chociażby zasad bezpieczeństwa obowiązujących na lądowisku dla helikopterów. Sąd Wojewódzki podkreślił, że usytuowanie w pobliżu lądowiska stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wykluczone, lecz dopiero po spełnieniu określonych w przepisach prawa wymogów. Nie można jednakże pominąć w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu stanowiącego przeszkodę lotniczą podmiotu, który nawet pośrednio, bo w ramach nadzoru, odpowiada za bezpieczeństwo lądowiska. Sąd Wojewódzki uznał zatem, że niezapewnienie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawa do czynnego i realnego udziału w postępowaniu stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. skargę kasacyjną wniosła T. Polska SA w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania: 1/ art. 138 § 2 k.p.a., na skutek nieuzasadnionego uznania w okolicznościach niniejszej sprawy słuszności zaskarżonej decyzji o uchyleniu poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, choć konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, 3/ art. 10 k.p.a., na skutek uznania naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, mimo że nie zostało wykazane, czy rzeczywiście Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego został pozbawiony możliwości czynnego udziału na skutek braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania i udzieleniu mu jedynie 10 dni na złożenie uwag przed wydaniem decyzji. Nie zostało przy tym wykazane, jakie to konkretne czynności chciał podjąć Marszałek (a które to nie zostały już w toku postępowania administracyjnego podjęte) i czy te czynności miały wpływ na przebieg tego postępowania, a wpływ ten można uznać za istotny, 3/ art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., na skutek braku rozpoznania sprawy w jej granicach, tj. ustosunkowania się do zarzutu podniesionego w skardze, że ewentualne uchybienie przepisom postępowania i uniemożliwienie Marszałkowi czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym miało istotny wpływ na przebieg postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przede wszystkim należy, że autor skargi kasacyjnej, stawiając wyrokowi Sądu I instancji zarzuty naruszenia przepisów procesowych, nie kwestionuje tego, że Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego, jako właścicielowi działki nr [..], przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Nie kwestionuje również przyjętych do podstawy rozstrzygnięcia ustaleń, że nie został on zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a pierwszą czynnością organu I instancji, w której brał udział Marszałek, było doręczeniu mu w trybie art. 10 k.p.a., na 10 dni przed wydaniem przez organ I instancji decyzji, zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego z informacją o możliwości zapoznania się z tym materiałem i wypowiedzenia się na jego temat. Przepis art. 10 § 1 k.p.a., statuujący zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do procesu. To właśnie przyznanie prawa do procesu otwiera przed jednostką obronę interesu prawnego w toku czynności organu administracji publicznej. Prawo do procesu to prawo do obrony. Zasadzie czynnego udziału strony należy nadać rangę zasady konstytucyjnej, wypływającej z wartości demokratycznego państwa prawnego. Nakłada to na organy administracji publicznej obowiązek dokonania wnikliwej wykładni przepisów prawa materialnego w celu wyprowadzenia zakresu podmiotowego jednostek, którym w okolicznościach hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej przyznano chroniony interes prawny. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, J. Borkowski, B. Adamiak, Warszawa 2011 r., s. 71). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, nie jest też kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie spółkę, że Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego nie zapewniono możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Nie zawiadomiono go o wszczęciu postępowania, nie uczestniczył w czynnościach organu I instancji zmierzających do uzupełnienia przez inwestora dokumentacji budowlanej, nie zostały mu doręczone postanowienia o zawieszeniu i podjęciu postępowania. Zawiadomiony został jedynie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się odnośnie do tego materiału. Pomijając już fakt, co prawidłowo wykazał Sąd I instancji, że doręczenie tego zawiadomienia na 10 dni przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc zawierającej obszerną i skomplikowaną dokumentację, wymagającą specjalistycznej wiedzy nie tylko budowlanej, ale choćby i dotyczącej ochrony środowiska oraz ruchu lotniczego (z uwagi na nieodległe lądowisko helikopterów), w żaden sposób nie można uznać za wypełnienie obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego, to w niniejszej sprawie wystarczające do uchylenia decyzji organu I instancji było niezapewnienie stronie udziału w każdym stadium postępowania. Strona ma bowiem prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Strona ma zagwarantowany czynny udział, gdy ma nie tylko prawo być obecna przy czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale i prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego, przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów. Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, J. Borkowski, B. Adamiak, Warszawa 2011 r., s. 72). W niniejszej sprawie organ I instancji wymogów tych nie spełnił. Nie zapewnił stronie udziału w postępowaniu, zabierając jej tym samym możliwość kształtowania stanu faktycznego. Ma to bardzo duże znaczenie, biorąc w szczególności pod uwagę ciężar gatunkowy podnoszonych zarzutów dotyczących bezpieczeństwa ruchu powietrznego, poprzez istniejącą kolizję planowanych masztów z kierunkiem startu śmigłowca z lądowiska. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego podkreślał w odwołaniu, że Szpital Wojewódzki im. M. Kopernika negatywnie zaopiniował budowę masztów właśnie z uwagi na ich usytuowanie na osi lądowania i startu helikopterów, a pomimo tego nie miał możliwości wypowiedzenia się w kwestiach regulowanych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz.U. z 2015 r. poz. 178). Załącznik do tego rozporządzenia określa wymagania dla lądowisk szpitalnych oddziałów ratunkowych. Punkt 7 załącznika stanowi, że przeszkody usytuowane na osi lądowania i startu nie mogą być wyższe, niż wynika to z granicznej płaszczyzny o nachyleniu 1:6 w stosunku do poziomu lądowiska. Maksymalne wysokości tych przeszkód określa tabela 1. W kolejnych tabelach i punktach ww. załącznika określono pozostałe ograniczenia odnośnie do ewentualnych przeszkód leżących w osi lądowania i startu, z boku od tej osi oraz innych przeszkód. Okoliczność, że w projekcie budowlanym te parametry powinny zostać uwzględnione nie może prowadzić do aprobaty dla pozbawienia właściciela lotniska możliwości kontroli przyjętych przez inwestora rozwiązań i zgłaszania organowi architektoniczno-budowlanemu ewentualnych zastrzeżeń do nich. Takie same uwagi odnoszą się do pozbawienia Marszałka możliwości wypowiedzenia się odnośnie do sposobu oznakowania przeszkód lotniczych, uregulowanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 ze zm.). Nie może być zgody dla działania pozbawiającego właściciela nieruchomości, na której znajduje się lotnisko, możliwości kształtowania jego sytuacji prawnej, w sytuacji gdy ponosi on odpowiedzialność, jako organ nadzoru, za bezpieczeństwo użytkowania lotniska. Wady te spowodowały konieczność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej, zamiast reformatoryjnej. Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., SA/Ka 963/91). W tej sytuacji nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty odnośnie do niewykazania wpływu zaistniałego uchybienia na wynik sprawy. Argument taki należałoby rozważyć w sytuacji, gdyby stronie zapewniono udział w postępowaniu, a jedynie zaniechano zawiadomienia jej o fakcie zgromadzenia materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się. W niniejszej sprawie było odwrotnie – stronę zawiadomiono w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (nie dając jej nawet odpowiedniego czasu na merytoryczne ustosunkowanie się do zgromadzonych dowodów), choć wcześniej nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu. W żaden sposób działania takiego nie można uznać za legalne. Tym bardziej, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147). Skoro zatem w niniejszej sprawie pominięta w toku postępowania strona, której jednak doręczono decyzję organu I instancji, wniosła odwołanie powołując się na niedopuszczenie jej do postępowania, to organ odwoławczy nie miał innego wyjścia, jak tylko zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie sposób przy tym uznać, by wadę polegającą na pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu organ odwoławczy mógł, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, konwalidować poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, stosownie do art. 136 k.p.a. Waga dokonanego przez organ I instancji uchybienia nie pozwalała bowiem na to. Przedstawione rozważania czynią także niezasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sprawa została bowiem rozpoznana w granicach wyznaczonych tym przepisem, a uniemożliwienie Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego czynnego udziału w postępowaniu niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.