I OSK 2910/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1155/14 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1155/14, po rozpoznaniu skargi Ł. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2014 r. nr SKO.41/3451/GG/2014 w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Burmistrza Miasta Lubartowa wszczął na wniosek A. K. postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic stanowiącej jej współwłasność działki nr [...] z działką nr [...], stanowiącą własność Ł. W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Burmistrz Miasta Lubartowa umorzył postępowanie rozgraniczeniowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania ujawniono fakt toczącego się w 2001 r. postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego obydwu działek. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...]. Decyzja ta stała się prawomocna. W ocenie organu nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, gdyż prowadziłoby to do wady skutkującej stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w nowym postępowaniu. Od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. odwołanie wniosła A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przesłanką do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nie jest prawomocna decyzja z [...] listopada 2001 r., ani fakt niepowiadomienia organu przez odwołującą się o istnieniu tej decyzji. Kolegium zauważyło, że decyzja z 2001 r. dotyczyła rozgraniczenia dwóch działek odwołującej się – nr [...] i [...], które graniczą z działką nr [...], a nie jak obecnie działek nr [...] i [...]. Ponadto inne są strony postępowania. Obecna właścicielka działki nr [...] nie była stroną decyzji z 2001 r. Oprócz tego nie wiadomo, czy decyzja z 2001 r. została wykonana, a warunkiem jej wykonania było doręczenie sądowi wieczystoksięgowemu i staroście. Ponadto Kolegium zauważyło, że nie jest możliwe przekazanie sprawy do sądu powszechnego, bowiem umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., a nie art. 34 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Ł. W. zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.k." oraz art. 105 § 1 K.p.a. przez niesłuszne przyjęcie braku podstawy do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy uprzednio wydania decyzja rozgraniczeniowa obejmowała rozstrzygnięcie o przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...], przy tożsamości podmiotowej uczestników, a od jej wydania nie pojawiły się nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które uzasadniałyby ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że w sprawie doszło do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, oznaczonych numerami [...], [...] i [...] (decyzja z [...] listopada 2001 r.). Z akt sprawy wynika, że strony postępowania rozgraniczeniowego nie żądały przekazania sprawy do sądu (art. 33 ust. 3 P.g.k.), co oznacza, że decyzja z 2001 r. w sposób ostateczny ustaliła stan faktyczny i prawny przebiegu granic między ww. działkami. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że co do zasady nie może toczyć się ponowne postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia tych samych działek, których rozgraniczenia dokonano ostateczną decyzją. Decyzja ostateczna tworzy bowiem stan sprawy rozstrzygniętej, odpowiadający występującemu w procedurach sądowych pojęciu res iudicata (stanu powagi rzeczy osądzonej). Ponowne postępowanie w tej samej sprawie byłoby bezprzedmiotowe, jeśli zostało wszczęte na skutek wniosku strony, powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (a nie art. 34 P.g.k.), w przeciwnym razie wydana jeszcze raz w tej samej sprawie decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wszczęcie nowego postępowania w tej samej sprawie jest możliwe tylko w razie wyeliminowania wcześniejszego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że z odmiennym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie rozgraniczenia doszło do ponownego sporu co do przebiegu granic. Zmienił się zatem stan faktyczny, zaistniały nowe okoliczności, które podważają ustalenia wcześniejszego przebiegu granic. W takiej sytuacji powstaje nowa sprawa rozgraniczeniowa, która powinna być rozstrzygnięta nową decyzją. Decyzja z 2001 r. orzekała o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], stanowiących własność A. K. oraz działka nr [...], stanowiąca współwłasność J., A., E. i K. W. Wniosek A. K. z dnia 8 czerwca 2014 r. dotyczył rozgraniczenia działek (nieruchomości) o nr [...] i [...]. Druga działka w dacie składania wniosku stanowiła własność Ł. W. Oceniając dopuszczalność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w sprawie z wniosku A. K. z 2014 r. należało zbadać, czy między sprawami z 2001 i 2014 r. zachodzi tożsamość, wykluczająca ponowne prowadzenie postępowania, z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zdaniem Sądu okoliczność, że Ł. W., obecna właścicielka działki nr [...], nie była stroną postępowania prowadzonego w 2001 r. i adresatem decyzji z [...] listopada 2001 r. (bo kto inny był wówczas właścicielem działki będącej przedmiotem rozgraniczenia), nie wyłącza tożsamości podmiotowej sprawy. Ustalenie przebiegu granic w decyzji z 2001 r. wywołuje skutki prawne również w stosunku do późniejszych właścicieli nieruchomości. Analizując sprawy z 2001 i 2014 r. pod kątem kryterium tożsamości przedmiotowej, Sąd wskazał, że chodzi tu o kwestię przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic. W badanej sprawie mamy do czynienia z nietypową sytuacją. Decyzja z 2001 r. dotyczyła rozgraniczenia trzech działek ([...], [...] i [...]), zaś wniosek z 2014 r. już tylko dwóch – [...] i [...]. Z argumentacji Kolegium zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że miałoby to wykluczać przyjęcie tożsamości spraw. Również i ta argumentacja, w ocenie Sądu, jest błędna. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 956/13 wskazano, że dla przyjęcia tożsamości sprawy o rozgraniczenie ze sprawą o rozgraniczenie zakończoną pozostającą w obrocie ostateczną decyzją administracyjną decydujące znaczenie ma, czy organ ponownie orzekając ustalił przebieg granicy na odcinku, na którym przebieg ten ustalono już pozostającą w obrocie decyzją, przy istnieniu tożsamości podmiotowej sprawy. Dlatego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a., dla uznania, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą decyzją o rozgraniczeniu nie jest wystarczające ustalenie, że rozgraniczane nieruchomości stanowią działki ewidencyjne o odmiennym oznaczeniu, powierzchni i konfiguracji. Konieczne jest ustalenie, że w "kolejnym" postępowaniu wydano decyzję rozstrzygającą o przebiegu granicy w zakresie, w którym nie rozstrzygnięto decyzją wydaną uprzednio, czyli że organ nie orzekał ponownie o przebiegu tej samej granicy między nieruchomościami. W ocenie Sądu I instancji kluczowe jest zatem ustalenie zakresu przebiegu granic w obydwu sprawach. Z dokumentów sprawy rozgraniczeniowej z 2001 r. znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że kwestia rozgraniczenia działek nr [...] i [...], objęta wnioskiem A. K. z dnia 8 czerwca 2014 r., stanowiła element rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] listopada 2001 r. Nie da się w tej sytuacji obronić tezy, że między sprawami z 2001 i 2014 r. brak jest elementu tożsamości przedmiotowej. Wobec powyższego pozostaje do rozważenia trzeci element warunkujący tożsamość spraw – tożsamość podstawy prawnej i stanu faktycznego. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że podstawa prawna decyzji z 2001 r. i sprawy z 2014 r. nie uległa zmianie. W dokumentach zawartych w aktach sprawy nic nie wskazuje na to, aby zmianie uległ stan faktyczny, a więc aby zaistniały nowe okoliczności, podważające aktualność przebiegu granic ustalonego w decyzji ostatecznej z [...] listopada 2001 r. Sąd nie dysponuje jednak w tym zakresie odpowiednim materiałem dowodowym, kwestia ta musi być ustalona przez organy orzekające w sprawie. Bez znaczenia dla tożsamości spraw jest kwestia wykonania decyzji z 2001 r., to znaczy jej doręczenia sądowi wieczystoksięgowemu i staroście. W ocenie Sądu oczywistym jest, że istnienie obowiązek przesłania ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu do sądu wieczystoksięgowego i starosty (art. 37 ust. 2 P.g.k.). Z żadnego przepisu nie wynika jednak, aby wykonanie tego obowiązku wpływało na moc prawną decyzji rozgraniczeniowej. Ustalenia zawarte w decyzji ostatecznej o rozgraniczeniu z 2001 r. są prawnie wiążące, niezależnie od tego, czy prawidłowo wykonano obowiązek zawiadomienia sądu i starosty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości z uwagi na wcześniej wydaną decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, podczas gdy zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji wskazują, że stan władania na gruncie różni się od tytułu prawnego do tego władania; 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody co do których należy się wypowiedzieć; b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza jej granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., który nakłada obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu wyroku, obejmujący nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracyjne, ale także ich ocenę pod względem zdolności z prawem, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie uczynił, co powoduje brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak jego właściwej oceny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ł. W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, jak i przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pkt 1 skargi sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 stawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości z uwagi na wcześniej wydaną decyzję o rozgraniczeniu, podczas gdy zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji, wskazują, że stan faktyczny na gruncie różni się od tytułu prawnego do tego władania. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Przede wszystkim wskazane przepisy zawarte w rozdziale 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zatytułowanym rozgraniczanie nieruchomości, regulują podstawowe zasady dotyczące tego postępowania, w tym zasadę, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi, a także cele tego postępowania, organy, które jej prowadzą. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, po pierwsze dlatego, że przedmiotem postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji była wyłącznie możliwość ponownego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w 2014 r., a nie ocena przebiegu postępowania rozgraniczeniowego, które prowadzone było w 2001 r., a po drugie skarżąca kasacyjnie błędnie wnioskuje, że Sąd I instancji przyjął, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w 2014 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wyraźnie stwierdził że "Kolegium nie podjęło czynności w celu wyjaśnienia kluczowej w sprawie kwestii, czy istnieje tożsamość stanu faktycznego w 2001 r. i w 2014 r., czy też ustalenia co do przebiegu granic z 2001 r. stały się nieaktualne na skutek zmiany okoliczności. Jest to sprawa kluczowa, bo bez przekonującego i jednoznacznego wykazania, że stan faktyczny co do przebiegu granic uległ istotnej zmianie, nie wolno podważać skutków prawnych ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej z 2001 r." Tym samym Sąd I instancji jednoznacznie wskazał Kolegium na konieczność poczynienia ustaleń co do tożsamości stanu faktycznego w 2001 r. i 2014 r. i dopiero w zależności od wyników tych ustaleń będzie można stwierdzić, czy możliwe jest ponowne wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Niezasadne są również zarzuty sformułowane w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania takich jak: art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a powołany art.193 p.p.s.a. dotyczy postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a nie wojewódzkim sądem administracyjnym, stąd też przepis ten nie mógł być naruszony. Błędny jest również zarzut dotyczący naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. sformułowany w ten sposób, iż Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza jej granice, mimo że w tej sprawie powinien to uczynić. Przede wszystkim należy przypomnieć treść powołanego art. 134 § 1 p.p.s.a., która jest następująca, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji jest związany granicami sprawy, natomiast nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył powołanego art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie określonych dowodów. W związku z tym zarzutem pozostawało pismo skarżącej, które wpłynęło do NSA w dniu 7 września 2017 r., w którym wnosiła o przeprowadzenie dowodów z załączonych kserokopii dokumentów na okoliczność rażących nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając ten wniosek wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie możliwości samego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w 2014 r., a nie ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego w 2001 r., stąd też składane wnioski dowodowe nie dotyczą przedmiotu niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.