III OSK 43/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/17 w sprawie ze skargi P.D. na bezczynność Prezesa Sądu [...] w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej danych sprawy [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.D. na rzecz Prezesa Sądu [...] w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. II SAB/Rz 48/17 oddalił skargę P.D. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej danych sprawy [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.D. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764; dalej: u.d.i.p.), poprzez nie uznanie informacji, o której udzielenie wnioskiem z [...] maja 2017 r. zwrócił się skarżący, za informację publiczną, która podlega udostępnieniu, podczas gdy żądana informacja dotyczy zapisów w systemie informatycznym Sądu, rejestrującym datę i godzinę ostatnich podejmowanych czynności przez osoby pełniące funkcję publiczną, tj. sędziów i protokolantów w sprawie, w której uczestniczył skarżący; 2. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w związku z odmową udzielenia dostępu do informacji publicznej; 3. art. 23 u.d.i.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że organ miał prawo odmówić udzielenia informacji publicznej skarżącemu, w konsekwencji prowadzące do pozbawienia skarżącego możliwości wszczęcia postępowania karnego o nałożenie na organ kary za nieudostępnienie informacji publicznej, podczas gdy, w ocenie skarżącego, żądana informacja podlegała udostępnieniu jako informacja publiczna, a odmowa jej udzielenia była bezzasadna; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ nie dopuścił się bezczynności, podczas gdy organ zarówno nie udzielił skarżącemu dostępu do informacji publicznej, jak i nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej i nie nadał prawidłowego biegu odwołaniu skarżącego; 2. art. 151 w zw. z art. 149 p.p.s.a. poprzez niezasadne nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu i w konsekwencji oddalenie skargi oraz odstąpienie od wymierzenia organowi kary grzywny. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Rejonowego w [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w sposób oczywisty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Artykuł 3 p.p.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych, w § 2 wskazując przypadki aktywności bądź bezczynności lub przewlekłości organów administracji, podlegające badaniu zgodności z prawem. Naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. można byłoby skutecznie zarzucić, jeśli Sąd I instancji nie dokonałby w ogóle kontroli zarzucanej organowi bezczynności. Tymczasem skarga na bezczynność została w tej sprawie rozpoznana. Natomiast fakt, że ocena bezczynności organu dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. "Zawarte w nim [art. 3 p.p.s.a.] unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało" (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r. I OSK 1630/18, LEX nr 2597970). Natomiast art. 151 w zw. z art. 149 p.p.s.a. (ten ostatni przepis powołany na dodatek bez wskazania, o którą jednostkę redakcyjną chodzi) są tzw. przepisami wynikowymi. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy określające samo rozstrzygnięcie mogą być podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. W tym przypadku tak się jednak nie stało, a zatem zarzut zredagowany tak, jak w niniejszej skardze kasacyjnej, nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. zauważyć należy (co częściowo zasygnalizowano już wyżej), że przepis ten składa się z dwóch ustępów, a ust. 1 z wielu punktów i liter. "W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy strona prawidłowo wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu" (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2020 r. II FSK 786/20, LEX nr 3030366). Ponieważ jednak przepis ten powołany został w powiązaniu z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który zawiera ogólną ustawową definicję informacji publicznej oraz określa zakres stosowania ustawy, należy odnieść się do tak zredagowanego zarzutu. Artykuł 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie." Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. (...) Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają np. informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. I OSK 2254/13). W tej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać za słuszny pogląd Sądu I instancji, że informacją publiczną jest protokół z rozprawy (jako dokument urzędowy – zob. art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), a nie informacja z systemu informatycznego dotycząca wytworzenia tego dokumentu, w tym loginu oraz daty i godziny ostatniego zapisu. Bez znaczenia jest przy tym cel, jaki skarżący kasacyjnie chciałby osiągnąć, oczekując takiej informacji. W tym kontekście zauważyć jedynie można, że do ewentualnej oceny zgodności z prawem wytworzonego dokumentu urzędowego są inne organy. Jeśli zatem żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja nie jest informacją publiczną, to niezasadne są również pozostałe zarzuty, dotyczące naruszenia art. 16 ust. 1 i art. 23 u.d.i.p. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania, i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Siłą rzeczy nie ma też wówczas zastosowania art. 23 u.d.i.p. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.