II SA/Rz 787/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. S. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza na rzecz skarżącej zwrot kwoty 200 zł / słownie: dwieście złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi. II SA/Rz 787/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi MS jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania MS prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W jej podstawie prawnej organ powołał art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a." Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Starosta [...] uznał MS za osobę bezrobotną z dniem rejestracji, tj. 17 lipca 2014 r. oraz przyznał jej na okres 365 dni, od dnia 17 lipca 2014 r., prawo do zasiłku dla bezrobotnych. MS pobierała ten zasiłek do końca upływu terminu, na jaki został przyznany. Jednocześnie z jej inicjatywy toczyło się postępowanie odwoławcze w związku z odmową przyznania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] prawa do renty. Prawo to z tytułu częściowej niezdolności do pracy zostało skarżącej przyznane na mocy wyroków: Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].02.2016 r., [...] i Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...].12.2016 r., [...] - do 31 marca 2016 r. W dniu 4.01.2017 r. MS zwróciła się do organu zatrudnienia z wnioskiem o "przywrócenie terminu z dniem 1 kwietnia 2016 r. i przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych". Wnioskodawczyni podniosła, że nie jest jej winą, iż Sąd Apelacyjny w [...] "cofnął" jej niezdolność do pracy związaną z końcową datą przyznania jej renty - do 31 marca 2016 r., na skutek pomyłki biegłego sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Starosta [...] pozbawiał MS statusu bezrobotnego za okres od 17 lipca 2014 r. do dnia 31 marca 2016 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres od 17 lipca 2014 r. do 16 lipca 2015 r. Organ wskazał, że zgodnie z informacją uzyskaną od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, MS zostanie ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy na okres od 1 kwietnia 2014 r. do 31 marca 2016 r., a zatem na okres, w którym została uznana za bezrobotną i posiadała prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Starosta [....] odmówił przyznania MS prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b), art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. Organ podał, że zasiłek dla bezrobotnych pobrany przez wnioskodawczynię w okresie, za który obecnie organ rentowy ustala jej prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy na okres, został zaliczony na poczet przyznanego przez ten organ świadczenia w postaci renty. Starosta wskazał, że kwota pobranego przez nią zasiłku została przekazana przez organ rentowy na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego w dniu 9 lutego 2016 r. Niezależnie od powyższego organ I instancji wskazał, że przepisy art. 78 u.p.z. nie dają podstaw do przesunięcia okresu zasiłkowego i wykluczają możliwość równoczesnego pobierania renty i zasiłku. W ocenie organu, w przypadku wnioskodawczyni nie ma możliwości ustalenia na nowo prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie wskazanej regulacji, gdyż w dniu 1 kwietnia 2016 r. nie wystąpiła okoliczność zarejestrowania jej jako bezrobotnej. MS wniosła odwołanie od tej decyzji, domagając się jej zmiany i przyznania zasiłku dla bezrobotnych, względnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołującej, organ wydał kwestionowane rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie ustalony oraz błędnie oceniony stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie wskazał, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie przysługuje osobie, która nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, jeżeli na dzień rejestracji legitymuje się on okresem zatrudnienia wynoszącym co najmniej 365 dni i przypadającym w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. W dniu 1 kwietnia 2016 r., od którego MS wnosi o przyznanie prawa do zasiłku nie miała miejsce procedura rejestracyjna, a zatem nie zaistniało zdarzenie, od którego liczy się 365 dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy. Nabycie statusu bezrobotnego przez wnioskodawczynię nastąpiło bowiem w dniu 17 lipca 2014 r., wobec czego organ nie był uprawniony do przyjęcia innej daty rejestracji dla oceny spełnienia przez odwołującą przesłanek przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję MS, reprezentowana przez radcę prawnego MS, wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 2, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej; 2. art. 71 ust, 1 i 2 u.p.z. poprzez nieprzyznanie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych; 3. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, zasady sprawiedliwości społecznej, zasady interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Skarżąca podniosła, że nie może ponosić winy za to, że sąd powszechny zmienił w grudniu 2016 r. orzeczenie w przedmiocie okresu, na jaki przyznana została jej renta. Tym samym, pozostając bez pracy nie z własnej woli i nie mając innych środków utrzymania, zaskarżoną decyzją została pozbawiona prawa do pobierania środków do życia za okres od 1 kwietnia 2016 r. Zdaniem skarżącej, w świetle powyższego wykładnia przyjęta przez rozpatrujące sprawę organy jest nie do pogodzenia z zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasadą sprawiedliwości społecznej. W ocenie skarżącej, późniejsze przyznanie jej renty obejmującej również okres, w którym pobierała zasiłek, powoduje przesunięcie w czasie momentu, w którym powstaje na nowo prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie niesporne są ustalenia stanu faktycznego, w tym kluczowy dla sprawy fakt rejestracji skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 17 lipca 2014 r. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest natomiast kwestia prawa do zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji, gdy skarżąca została zarejestrowana w urzędzie pracy, uznana za bezrobotną i pobierała zasiłek, a następnie przyznano jej prawo do renty na określony czas, obejmujący okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Oczywistym jest, że przyznanie skarżącej przez Sąd Okręgowy w [...] i Sąd Apelacyjny w [...] renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy za okres od 1.04.2014 r. do 31.03.2016 r., tj. za okres, w którym MS pozostawała bezrobotna z prawem do zasiłku stanowi podstawę do rozliczenia pobranego zasiłku dla bezrobotnych z przyznaną rentą – na mocy art. 78 u.p.z., co jak wynika z akt sprawy już nastąpiło. Otwarta pozostaje kwestia przyznania zasiłku dla bezrobotnych od 1.04.2016 r. Argumentując odmowę jego przyznania organy zatrudnienia wskazały na treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z., który określa zdarzenie, jakim jest dzień zarejestrowania i liczy od niego czas zatrudnienia – co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji. Tym dniem w przypadku MS był 17 lipca 2014 r. , natomiast w dniu 1 kwietnia 2016 r., od którego skarżąca wnosi o przyznanie zasiłku, nie miała miejsca procedura rejestracyjna, co w ocenie organów uniemożliwia przyznanie zasiłku. Jednocześnie Wojewoda podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że status osoby bezrobotnej został skarżącej przywrócony automatycznie, w dniu następującym po dniu przysługującego jej świadczenia rentowego. Niewątpliwie w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy brak jest wyraźnego przepisu określającego sposób postępowania w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie. Niespornym jest, co dobitnie eksponują organy obu instancji, że zgodnie z art. 71 ust. 1 u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Okres jego pobierania reguluje art. 73 u.p.z., który w ust. 3- 7 przewiduje także możliwość "przedłużenia" lub "skrócenia" okresu pobierania zasiłku. Art. 73 ust. 5-7 u.p.z. dotyczy w szczególności sytuacji, kiedy osoba bezrobotna utraciła status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni, np. z powodu podjęcia zatrudnienia, wówczas przysługuje jej prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku, przed utratą statusu bezrobotnego. W tych wypadkach konieczna jest jednak ponowna rejestracja w powiatowym urzędzie pracy. Brak wyraźnego wskazania możliwości przyznania zasiłku dla bezrobotnych w przypadku takim jak w rozpoznawanej sprawie, organy wywodzą także z treści art. 78 u.p.z. W przepisie tym ustawodawca przewidując takie sytuacje, jak przyznanie bezrobotnemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, wprowadził regulację pozwalającą na rozliczenie świadczeń poprzez zaliczenie na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia kwoty świadczeń pobranych z tytułu pozostawania bez pracy. Art. 78 ust. 4 u.p.z. stanowi, że w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa m. in. do renty z tytułu niezdolności do pracy, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano tę rentę. Przepis ten, a także treść decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o pozbawieniu MS statusu bezrobotnego za okres od 17.07.2014 r. do dnia 31.03.2016 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres od 17.07.2014 r. do 16.07.2015, wskazują, że sam fakt rejestracji MS w dniu 17 lipca 2014 r. nie został zniesiony, uległy natomiast przesunięciu w czasie jego prawne skutki w wyniku późniejszego zdarzenia prawnego (przyznanie renty ex tunc). Oznacza to, że w dniu 1 kwietnia 2016 r. skarżąca była zarejestrowana i spełniała wszystkie ustawowe przesłanki do nabycia statusu bezrobotnego, natomiast przesunięty w czasie został moment, w którym powstaje na nowo prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Do takich wniosków prowadzi zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni celowościowej (funkcjonalnej) art. 71 ust. 1 u.p.z. w powiązaniu z art. 78 ust. 4 u.p.z. Tego rodzaju wykładnia ma pierwszeństwo nad wykładnią językową wtedy, gdy przemawia za tym silne uzasadnienie aksjologiczne albo wykładnia językowa prowadzi do absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, str. 551-552). Od znaczenia literalnego danego przepisu można odstąpić wówczas, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, str. 101), a w rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja zaistniała. W ocenie Sądu przy interpretacji art. 71 ust. 1 u.p.z. należało też posłużyć się metodą wykładni systemowej, opartej na założeniu, iż prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Wykładni prawa należy bowiem dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że rozumienie treści przepisu prawnego jest bowiem wyznaczone nie tylko przez jego brzmienie, lecz także przez treść innych przepisów prawnych mających wpływ na rozumienie interpretowanego przepisu (w ramach wykładni systemowej), a także przez wyznaczniki pozaustawowe, jak przyjęte reguły wykładni, aksjologia leżąca u podstaw danego porządku prawnego, cel i funkcje danego unormowania w kontekście aktualnych stosunków społecznych, ekonomicznych i kulturowych oraz tym podobne (zob. uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7.03.1995 r., W 9/94, OTK 1995, nr 1, poz. 20). Orzekające w sprawie organy skupiły się jedynie na fragmencie normy zawartej w art. 71 ust. 1 u.p.z., podnosząc, że zawsze prawo do zasiłku przyznawane jest na okres przyszły, od dnia rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Tymczasem istotą regulacji wymienionego przepisu w kontekście całej ustawy jest to, że zasiłek dla bezrobotnych jako podstawowe świadczenie, przysługuje osobie posiadającej status bezrobotnego oraz spełniającej warunki wymienione w art. 71 ust. 1 u.p.z. W ocenie Sądu korzystny dla skarżącej wyrok sądowy w sprawie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i w konsekwencji przyznanie renty na czas określony, wywołujące skutek ex tunc, nie może pozbawiać jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych po ustaniu renty wobec spełnienia podstawowej przesłanki, tj. posiadanie statusu bezrobotnego i wobec braku konieczności ponownego faktycznego zarejestrowania. Wsteczne przyznanie renty warunkuje natomiast odstąpienie od zasady wyrażonej w przepisie art. 71 ust. 1 u.p.z., że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. W ten sposób zostaje zapewniona spójność systemu prawa i ochrona słusznych interesów skarżącej. Tego rodzaju pogląd wyrażony już został w orzecznictwie, w wyroku NSA z dnia 27.11.2007 r., I OSK 695/07, wydanym w sprawie o podobnym stanie faktycznym oraz w wyrokach NSA z dnia 8.08.2012 r., I OSK 171/12 i z dnia 21.04.2016 r., I OSK 1702/14, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd aprobuje. W pierwszym z wymienionych orzeczeń NSA zauważył, że rozpoznawana przezeń sprawa stanowi przykład braku korelacji w systemie prawa, pomiędzy przepisami regulującymi zasady przyznawania zasiłku dla bezrobotnych a przepisami dotyczącymi przyznawania świadczeń rentowych, w szczególności w kontekście wzajemnego oddziaływania (skutków prawnych) przyznanych świadczeń na sytuację prawną ich beneficjenta. NSA odwołał się również do dyrektywy wykładni zgodnej z Konstytucją na tle jej art. 67 ust. 2. W myśl tego przepisu obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Powołany przepis należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał przyjętą w zaskarżonej decyzji wykładnię art. 71 ust. 1 u.p.z. za błędną, co stanowi naruszenie ww. przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem tej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. O kosztach, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ będzie związany oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku.