I OSK 2946/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 625/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania na stanowisko dyrektora oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2017r. na skutek skargi Prezydenta Miasta R. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2017 r. stwierdzające nieważność zarządzenia w sprawie powołania na stanowisko dyrektora. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zarządzeniem nr [...] z [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 36a ust.1, 4 i 13 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm., dalej: u.s.o.) powierzył P. Z. stanowisko dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego w R. na okres 5 lat szkolnych od dnia [...] maja 2017 r. do [...] sierpnia 2021 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność tego zarządzenia. Organ nadzoru podkreślił, że w okresie poprzedzającym wydane zarządzenie – w dniu [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta R. przeprowadził konkurs na stanowisko dyrektora wyżej powołanej placówki oświatowej. Wobec niewyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora, organ prowadzący szkołę powierzył z dniem [...] lipca 2016 r. pełnienie obowiązków dyrektora wicedyrektorowi, a po jego odwołaniu nauczycielowi tej placówki na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o. od dnia [...] października 2016 r. do czasu powierzenia tego stanowiska kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Mazowieckiego Kuratora Oświaty wpłynęło pismo Prezydenta Miasta R. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego w R. P. Z. W ocenie organu nadzoru powierzenie stanowiska dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisów ustawy art. 36a ust. 2 i 4 u.s.o. Powierzenie bowiem stanowiska dyrektora szkoły winno nastąpić w drodze konkursu. Tylko w sytuacjach wyjątkowych zastosowanie znajdzie zastosowanie ust.4 art. 36a u.s.o. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu nadzoru, organ prowadzący winien ogłosić i przeprowadzić nowy konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, ponieważ uprawnienie wynikające z art. 36a ust.4 u.s.o. zostało skonsumowane. Z okoliczności, iż konkurs przeprowadzony przed rokiem okazał się bezskuteczny, nie można wywodzić uprawnienia do "dożywotniego" powierzenia stanowiska dyrektora bez konkursu. Zapowiedź przeprowadzenia konkursu została wyrażona w zarządzeniu nr [...], gdzie zapisano, że po upływie 10 miesięcy od daty powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi R. K., będzie przeprowadzony nowy konkurs. Organ nadzoru wskazał również, iż powierzenie stanowiska dyrektora w trybie art. 36a ust.4 u.s.o. winno nastąpić w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, a do takiego porozumienia nie doszło, gdyż Mazowiecki Kurator Oświaty pismem z [...] kwietnia 2017 r. nie wyraził zgody na powierzenie stanowiska dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego P. Z. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniósł Prezydent Miasta R. wskazując, że przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2016 r. postępowanie konkursowe nie wyłoniło kandydata. W związku z tym zarządzeniem z [...] czerwca 2016 r. Prezydent powierzył z dniem [...] lipca 2016 r. pełnienie obowiązków dyrektora placówki wicedyrektorowi tej placówki M. W., który w dniu [...] września 2016 r. złożył rezygnację z uwagi na stan zdrowia. Zarządzeniem z [...] października 2016 r. Prezydent Miasta R. powierzył pełnienie obowiązków dyrektora w tej placówce nauczycielowi R.K. W związku z tym, że w dniu [...] maja 2017 r. upłynąłby 10 miesięczny okres, na który powierzono pełnienie obowiązków dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego, Prezydent Miasta R. na podstawie art. 36a ust.4 u.s.o. w dniu 14 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Mazowieckiego Kuratora Oświaty z informacją w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora tej placówki P. Z., który w ocenie organu prowadzącego spełnia warunki konieczne do zajmowania stanowiska dyrektora szkoły. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. kurator nie zgłosił zastrzeżeń co do osoby P. Z. Zarządzeniem z [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta R. powierzył od dnia [...] maja 2017 r. do [...] sierpnia 2021 r. stanowisko dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego P.Z. Skarżący podkreślał, że art. 36a ust.4 u.s.o. stanowi, iż gdy w drodze konkursu nie dojdzie do wyłonienia kandydata na dyrektora, to organ prowadzący powierza stanowisko dyrektora. Przepis ten ma charakter kategoryczny, obligatoryjny, a nie dyspozycyjny. Wbrew stanowisku Wojewody ustawodawca w tej sytuacji nie wprowadził obowiązku przeprowadzenia nowego konkursu na dyrektora szkoły. W przedmiotowej sprawie organ prowadzący w sposób prawidłowy przeprowadził procedurę konkursową. Zatem wobec niewyłonienia kandydata w drodze konkursu Prezydent Miasta R. był uprawniony do powierzenia stanowiska dyrektora na podstawie art. 36a ust.4 u.s.o. wskazanemu kandydatowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, uznając, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Sąd I instancji zgodził się z organem nadzoru, że podstawową formą wyłaniania kandydatów na dyrektorów szkół, zgodnie z art. 36a ust. 2 u.s.o. jest konkurs. Jednocześnie przepis art. 36a ust.4 tej powołanej ustawy wskazuje, że w sytuacji gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący szkołę powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. W warunkach rozpoznawanej sprawy, konkurs przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2016 r. został zatwierdzony przez organ prowadzący, choć jednocześnie nie wyłonił kandydata na dyrektora szkoły. Procedura przeprowadzenia wyżej powołanego konkursu na stanowisko dyrektora nie została prawnie zakwestionowana. Dalej Sąd po zacytowaniu treści § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373) stwierdził, że nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, iż doszło do naruszenia art. 36a ust. 2 i 4 u.s.o. z uwagi na fakt nieprzeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego w R. Sąd podkreślił, że po zaistnieniu sytuacji, gdzie przeprowadzony konkurs nie wyłonił kandydata na dyrektora, organ prowadzący powierza stanowisko dyrektora ustalonemu kandydatowi. W okresie potrzebnym do przedstawienia odpowiedniego kandydata, zgodnie z art. 36a ust.5 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora – wicedyrektorowi, a w szkołach w których nie ma zastępcy dyrektora nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż 10 miesięcy. Organ prowadzący w niniejszej sprawie najpierw powierzył obowiązki dyrektora zastępcy dyrektora od dnia [...] lipca 2016 r., a następnie po jego rezygnacji, stanowisko to zarządzeniem z [...] października 2016 r. powierzył R.K. Organ prowadzący wykorzystał możliwość powierzenia obowiązków dyrektora na okres 10 miesięcy, do czasu powierzenia obowiązków dyrektora – zgodnie z art. 36a ust.5 u.s.o. Fakt, iż w zarządzeniu Prezydenta Miasta R. znalazł się zwrot "do czasu powierzenia tego stanowiska kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu ..." nie może oznaczać, iż zarządzeniem organu prowadzącego mogą być zmieniane ustawowe zasady wyłaniania kandydata na dyrektora placówki (art. 36a ust. 4 u.s.o.). W tych okolicznościach - zdaniem Sądu - należy uznać, że organ prowadzący mimo zamieszczenia zapisu o konkursowym trybie wyłaniania kolejnego kandydata na dyrektora mógł powołać dyrektora w trybie art. 36a ust.4 u.s.o. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu nadzoru, nie doszło do "skonsumowania" uprawnienia do powołania dyrektora w trybie art. 36a ust.4 u.s.o. Przeprowadzenie konkursu i jego wynik – niewyłonienie kandydata otworzyło organowi prowadzącemu możliwość powołania dyrektora szkoły i z tej drogi Prezydent Miasta R. skorzystał – wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. powołując na dyrektora Centrum Kształcenie Praktycznego w R. P. Z. na okres 5 lat szkolnych, od [...] maja 2017 r. do [...] sierpnia 2021 r. Sąd nie podzielił też stanowiska organu nadzoru, że doszło do naruszenia prawa polegające na powołaniu na stanowisko dyrektora szkoły w sytuacji gdy organ nadzoru pedagogicznego nie wyraził zgody na powierzenie tego stanowiska przedstawionemu kandydatowi. Faktycznie, jak przyznał Sąd, ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 106) w art. 36a ust. 4 dodano zapis: "w porozumieniu z organem nadzoru nauczycielskiego", tym niemniej charakter prawny porozumienia organu prowadzącego szkołę i organu nadzoru pedagogicznego w sprawie powołania określonej osoby na dyrektora szkoły należy rozumieć jako wzajemne kontakty, celem wypracowania stanowiska co do osoby przedstawionego kandydata na dyrektora, w sytuacji gdy organ nadzoru pedagogicznego zgłasza uwagi co do przedstawionego kandydata. Porozumienie nie jest jednostronną czynnością organu nadzoru pedagogicznego, który ma możliwość zablokowania powołania danej osoby na stanowisko dyrektora. W sytuacji opisanej w art. 89. 1 u.s.g. jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Stanowisko zajęte w trybie art. 89 podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. W przepisie art. 89 u.s.g. chodzi o "uzgodnienie, zaopiniowanie i zatwierdzenie". Jeśli natomiast ustawodawca posługuje się innymi zwrotami, to art. 89 u.s.g. nie znajdzie zastosowania. W przypadku art. 36a ust.4 ustawodawca zaś użył zwrotu "w porozumieniu". Ponadto, jak podkreślił Sąd, w tej sprawie organ nadzoru pedagogicznego nie zajął negatywnego stanowiska co do osoby P. Z. – jako kandydata na dyrektora placówki, a wypowiedział się co do sposobu i trybu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora (pismo Mazowieckiego Kuratora Oświaty z [...] kwietnia 2017r.). Organ nadzoru pedagogicznego ma kompetencje do oceny kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w ramach oceny spełniania warunków formalno-prawnych, uwag co do kompetencji kandydata. Ocena prawidłowości procedury prawnej powoływania na stanowisko dyrektora należy ( w ocenie Sądu ( do kompetencji organu nadzoru - Wojewody, a nie kuratora oświaty. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości powołania przez organ prowadzący dyrektora szkoły w trybie art. 36a ust.4 u.s.o. od wiążącego stanowiska organu nadzoru pedagogicznego, to od takiego stanowiska winna istnieć możliwość odwołania, co nie wynika z przywołanego przepisu. Z tych też względów Sąd uznał za trafne zarzuty skargi wskazujące na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 36a ust.4 u.s.o. przez organ nadzoru. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Mazowiecki zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36a u.s.o. W ocenie organu nadzoru, po wykorzystaniu możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora na okres do 10 miesięcy organ prowadzący powinien był ogłosić konkurs, wbrew pozornie czytelnej treści ust. 5 art. 36a ustawy. Jeśliby przyjąć pogląd Sądu I instancji, to wystarczyłoby raz przeprowadzić konkurs, nie wyłonić kandydata i tym samym otworzyć sobie drogę do wskazywania kandydata w trybie ust. 4 art. 36a już bez konkursu, bez ograniczeń czasowych, po upływie kolejnych kadencji dyrektorów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, o taką konstrukcję nie mogło chodzić ustawodawcy, który jako zasadę wskazał treść art. 36a ust. 2 u.s.o. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pismem z 8 grudnia 2017 r. oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta R. wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przywołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 36a u.s.o. określa tryb powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Nie budzi wątpliwości, że podstawowym, pożądanym przez ustawodawcę sposobem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora jest droga konkursowa, o czym jednoznacznie stanowi art. 36a ust. 2 u.s.o. Dopiero niewyłonienie kandydata w drodze konkursu pozwala organowi prowadzącemu na powierzenie tego stanowiska kandydatowi ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, o czym stanowi art. 36 ust. 4 u.s.o. Do tego czasu organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, w tych zaś placówkach, w których nie ma wicedyrektora - nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (art. 36a ust. 5 u.s.o.). Podkreślić trzeba, że powyżej wskazane tryby obsadzania stanowiska dyrektora szkoły lub placówki posiadają różny charakter. Jako podstawowe pozostaje obsadzanie stanowiska dyrektora w drodze konkursu, który w sytuacji niewyłonienia kandydata może zakończyć się powierzeniem tego stanowiska osobie ustalonej w drodze porozumienia z organem nadzoru pedagogicznego i po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Z uwagi na możliwość przedłużania się powyżej określonej procedury wywołanej nieobsadzeniem stanowiska dyrektora w drodze konkursu, ustawodawca przewidział możliwość czasowego powierzenia stanowiska dyrektora osobie sprawującej w ramach placówki stanowisko wicedyrektora, a w sytuacji braku wicedyrektora - osobie będącej nauczycielem (art. 36a ust. 5 u.s.o.). W ramach "przejściowego" sposobu zapewnienia szkole czy placówce obsadzenia stanowiska kierowniczego mogą zdarzyć się sytuacje - o czym świadczą okoliczności rozpatrywanej sprawy - wymagające wykorzystania obu tych możliwości, przy dopełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków. Ich realizacja nie wyklucza jednak podjęcia czynności będących konsekwencją nierozstrzygnięcia konkursu, a polegających na powierzeniu tego stanowiska osobie ustalonej w drodze porozumienia z organem nadzoru pedagogicznego i po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Za prawidłowe zatem należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że w wyniku dwukrotnego powierzenia pełnienia funkcji dyrektora w trybie art. 36a ust. 5 u.s.o., nie ustało uprawnienie organu prowadzącego szkołę wynikające z art. 36a ust. 4 u.s.o. Konkludując stwierdzić należy, że powierzenie stanowiska dyrektora w trybie art. 36a ust. 5 u.s.o. kolejno wskazanym w tym przepisie osobom, nie wyklucza wyłonienia kandydata w sposób przewidziany w art. 36a ust. 4 u.s.o., po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków. W świetle powyższego należało uznać, że podstawy, na jakich oparta została skarga kasacyjna okazały się nieusprawiedliwione. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.