II SA/Bd 58/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 28 października 2015 r. nr XII/67/2015 w przedmiocie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią, pismem z dnia 12 grudnia 2016 r., wniósł do WSA w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XII/67/2015 Rady Gminy Sadki z dnia 28 października 2015 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe. Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa: 1) art. 15, art. 61 § 1 i art. 127§ 1 Kodeksu postępowa administracyjnego (zwanego dalej jako k.p.a.) poprzez wskazanie, że wnioskodawcom których wnioski nie zostały uwzględnione, nie przysługuje prawo odwołania, podczas gdy prawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej od której przysługuje odwołanie, gdyż zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie i gminnym oraz art. 31 ustawy o sporcie polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy Sadki upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, poprzez przyznanie Wójtowi uprawnienia do określania wysokości danego stypendium, jak i do jego przyznania konkretnej osobie, podczas gdy kompetencje w tym zakresie przysługują wyłącznie organowi stanowiącemu gminy, 3) istotne naruszenie prawa – art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i przyjęcie jedynie maksymalnej wysokości stypendium sportowego lub nagrody podczas gdy Rada zobowiązana była do precyzyjnego określenia wysokości tego stypendium Zarzucają powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że decyzja w drodze, której zapada rozstrzygnięcie o przyznaniu lub pozbawieniu stypendium sportowego od razu staje się decyzją ostateczną, dlatego wnioskodawca nie może się od niej odwołać. Powołując się na treść przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także na zapisy § 5 kwestionowanej uchwały, dotyczącego opiniowania wniosków o stypendia przez Komisję powołaną przez Wójta, organ uznał, że nie można stwierdzić, iż doszło do przekazania uprawnień Wójtowi do przyznawania stypendium konkretnej osobie, jak i określania wysokości stypendium z naruszeniem art. 31 ustawy o sporcie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nie sprecyzowania wysokości stypendium, organ podniósł, że z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie wynika jeden właściwy sposób sprecyzowania wysokości stypendiów. Braku szczegółowej regulacji w tym zakresie nie można uznać za istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Do istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał czy przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102) ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe przewidziała ustawa z dnia 25 czerwca 2010 roku o sporcie (Dz.U. z 2014 r., poz. 715 ze zm.), stanowiąc w art. 31 ust. 1, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. W ust. 2 omawianego przepisu wskazano natomiast, że stypendia i nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek. Z kolei ust. 3 stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego i osiągnięty wynik sportowy. Z powyżej cytowanego upoważnienia ustawowego wynika, że jego celem było jasne określenie w uchwale, jaką nagrodę, wyróżnienie, stypendium sportowe może uzyskać dany zawodnik osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym, jakie znaczenie dla gminy ma dany sport (ust. 3) oraz określenie, jakie stypendium lub nagrody przewidziane są dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym. Mając na uwadze cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, jest aktem o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie powyższych wymogów musi, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., w sprawie II OSK 1077/09, CBOSA). W świetle powyższego zgodzić się należy ze skarżącym, że zaskarżoną uchwałą, wbrew dyspozycji art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie, Rada Gminy w § 7 ust. 2 scedowała w istocie uprawnienie i zobowiązanie do określenia rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień na Wójta Gminy, na co wskazuje jedynie ogólne określenie podstawy ustalania wysokości stypendium i górnej granicy (w § 7 uchwały). Tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów i nagród, które są przyznawane na podstawie art. 31 oraz nagród z art. 35 ustawy o sporcie. Przyjęcie w uchwale kwoty maksymalnej stypendium bez jasnego określenia, od czego wysokość przyznanego stypendium będzie zależała, pozwala na stwierdzenie, że Rada Gminy Sadki nie określiła wysokości stypendiów sportowych i nagród, ale o jego wysokości w każdym przypadku decydował Wójt. Powyższe stanowi wykroczenie poza delegację ustawową, jak również jej modyfikację poprzez przeniesienie kompetencji w zakresie przyznawania stypendiów, skoro z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie wynika, że do określenia wysokości stypendium upoważniona jest rada, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Bez wątpienia to naruszenie prawa ma charakter istotny, gdyż doszło do naruszenia kompetencji organu, który na mocy przepisu upoważniającego określał organ uprawniony do określenia wysokości stypendium. W ocenie sądu trafny jest zarzut skargi, że tryb odmowy przyznania stypendium sportowego uregulowany został w przedmiotowej uchwale z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W myśl przepisu art. 104 § 1 i § 2 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Należy przyjąć, że sprawa w przedmiocie przyznania jak i odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego w oparciu o szczegółowe upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zasadą jest bowiem, że tam gdzie organ administracji publicznej działa w wykonaniu uprawnień właścicielskich podmiotu który reprezentuje, właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam, gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna. Skoro postępowanie prowadzone jest przed organem administracji publicznej, w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem podstawowej zasady, na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Byłoby także sprzeczne z przepisem art. 127 k.p.a. stanowiącym o prawie do odwołania od decyzji wydanych przez organ I instancji. Tym samym należało uznać, że przepis § 12 uchwały, stanowiący, że: "wnioskodawcom, których wnioski nie zostały uwzględnione, nie przysługuje prawo odwołania", istotnie narusza przepisy prawa. Wskazać należy, że wyeliminowanie opisanych wyżej zapisów uchwały, a w szczególności zapisów dotyczących określania wysokości, w jakiej mogą być przyznane skutkowało tym, że stwierdzenie nieważności musiało dotyczyć całości zaskarżonej uchwały, a nie poszczególnych jej zapisów. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.