II SA/Wr 379/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Konrad Wróblewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kłodzku na uchwałę Rady Miejskiej Kudowy – Zdroju z dnia 29 listopada 2007 r. nr XVI/103/07 w przedmiocie zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 29 listopada 2007 r. Rada Miejska w Kudowie - Zdroju podjęła uchwałę Nr XVI/103/07 w sprawie zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości (Dz.Urz. Woj.Doln. 2007, Nr 302, poz. 4103). W związku z podjęciem przez Radę Miejską w Kudowie-Zdroju nowej uchwały w tym przedmiocie w dniu 9 marca 2015 r. Nr V/20/15, pierwotna uchwała utraciła moc (§ 5 w zw. z § 7). Na uchwałę Nr XVI/103/07 z dnia 29 listopada 2007 r. Prokurator Rejonowy w Kłodzku wniósł skargę, zarzucając jej: 1) istotne naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, polegające na niedopuszczalnym wyrażeniu w § 3 uchwały – z przekroczeniem upoważnienia ustawowego – generalnej zgody na przedłużenie umów dzierżawy i najmu zawartych na czas oznaczony do lat 3, na kolejny czas oznaczony, w przypadku, gdy przedmiotem tych umów jest ta sama nieruchomość, podczas gdy rada gminy była uprawniona na podstawie tego przepisu jedynie do wyrażenia zgody o charakterze indywidualnym, 2) istotne naruszenie przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na niedopuszczalnym wyrażeniu w § 4 uchwały - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i w sposób niezgodny z ustawą – generalnej zgody na wydzierżawianie i wynajmowanie nieruchomości gruntowych na czas dłuższy niż 3 lata bez obowiązku przetargowego, z wyjątkiem opisanym w § 5 uchwały, tj. dzierżawy (najmu) na okres dłuższy niż 10 lat, o którą ubiega się więcej niż jeden podmiot, podczas gdy rada gminy była uprawniona na podstawie tego przepisu jedynie do odstąpienia od trybu przetargowego w konkretnych, indywidualnych przypadkach, i to w przypadku spełnienia pozostałych wymogów ustawowych, 3) istotne naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym, polegające na niedopuszczalnym zobowiązaniu burmistrza w § 7 pkt 2 uchwały - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego – do zamieszczenia w zawieranych umowach prawa cywilnego (najmu i dzierżawy) określonych w tym punkcie zapisów, które nie mogą być regulowane w drodze aktu prawa miejscowego. Wobec wskazanych zarzutów skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, albowiem określa w sposób generalny i abstrakcyjny zasady wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości gminnych, które mieszczą się w pojęciu zasad zarządu mieniem gminy, co do których rady gminy – stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – wydają akty prawa miejscowego. Badana uchwała została również ogłoszona w sposób właściwy aktom prawa miejscowego w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym ( Dz.Urz. Woj. Doln.2007.302.4103). Zaskarżona uchwała została uchwalona na podstawie art. 18 ust. ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym a także szeregu wskazanych w jej podstawie prawnej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże delegacja ta została zrealizowana w sposób wadliwy (§ 3, 4, 5 i 7 pkt 2 uchwały), gdyż znalazły się w niej unormowania nie mieszczące się w zakresie upoważnienia, a dodatkowo rażąco sprzeczne z art. 37 ust. 4 u.g.n. Odnośnie zarzutu pierwszego, w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd negujący uprawnienie rady gminy do generalnego wyrażania zgody na przedłużenie umów dzierżawy i najmu zawartych na czas oznaczony do 3 lat, na kolejny czas oznaczony, w przypadku, gdy przedmiotem tych umów jest ta sama nieruchomość. Wskazuje się przy tym na niedopuszczalność przeniesienia przez radę gminy kompetencji na organ wykonawczy gminy bez upoważnienia ustawowego. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a rada gminy jest uprawniona do wyrażania jedynie indywidualnej zgody na zawarcie umów wymienionych w tym artykule. W tej sytuacji wyrażenie zgody na zawarcie wszystkich podobnych umów w przyszłości musi być oceniane jako przekroczenie upoważnienia ustawowego skutkującego stwierdzeniem nieważności. Z art. 94 Konstytucji wynika, że uchwały rady gminy mają charakter niesamoistny i wykonawczy wobec ustaw, co oznacza, że rada gminy nie ma prawa stanowić prawa w zakresie szerszym niż na to wskazuje upoważnienie ustawowe, ani w sposób odmienny, niż to wynika z treści upoważnienia lub aktu prawnego hierarchicznie wyższego. Tym samym regulacja § 3 uchwały w sposób istotny narusza prawo. Podobnie treść § 4 i § 5 uchwały jest rażąco niezgodna z art. 37 ust. 4 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym z daty podjęcia uchwały). Przewidziane w tym przepisie, w zdaniu drugim, uprawnienie do odstąpienia przez uprawniony organ od trybu przetargowego może zostać zrealizowane wyłącznie w konkretnej i indywidualnej sprawie, nie zaś – jak uczyniła to rada gminy w omawianym fragmencie uchwały – w sposób generalny niejako z góry na poczet ewentualnych umów zawieranych w przyszłości. Wynika to również z tego, że rada gminy została uprawniona do odstąpienia od trybu przetargowego tylko w wypadkach określonych w art. 37 ust. 3 ustawy, który w wypadku umów dzierżawy(najmu) należało stosować odpowiednio. Za każdym razem rada gminy winna ocenić czy wymagane warunki zostały spełnione (patrz: uchwała 7 sędziów NSA z 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09). Nadto z treści § 4 i § 5 uchwały wynika, że rada gminy zobowiązała burmistrza do przeprowadzenia przetargu tylko w odniesieniu do umów dzierżawy (najmu) nieruchomości gruntowych zawieranych na ponad 10 lat i to w sytuacji gdy zgłosi się więcej niż jeden wnioskodawca, podczas gdy przepisy art. 37 ust. 4 u.g.n. nakazują przeprowadzenie przetargu w przypadku takich umów zawieranych na okres ponad 3 lata lub na czas nieoznaczony bez względu na liczbę wnioskodawców. Zaskarżona uchwała jest więc w sposób rażący sprzeczna z ustawą, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. zapisów. Kolejny kwestionowany zapis został zawarty w § 7 pkt 2 uchwały. Rada Miasta wskazała w nim, jakie treści winny znaleźć się w umowie najmu i dzierżawy, zawieranej przez burmistrza. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw prawnych do zamieszczania takich regulacji w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała. Z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 u.g.n. wynika generalna zasada, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W zakresie przyznanej przez ten przepis kompetencji mieści się zawieranie umów, w tym dzierżawy i najmu. W związku z tym przepis § 7 pkt 2 uchwały stanowi sprzeczne z prawem wkroczenie przez radę gminy w kompetencję burmistrza do kształtowania treści zawieranych umów. Postanowienia kwestionowanego przepisu uchwały naruszają również zasadę swobody umów wyrażoną w art. 353¹ Kodeksu cywilnego. Kształtowanie postanowień umowy powinno mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego. Rada gminy zamieściła więc sporny zapis bez upoważnienia ustawowego. Wadliwości uchwały dostrzegła Rada Miejska Kudowy-Zdroju obecnej kadencji, która uchwałą z dnia 11 marca 2015 r. uchyliła skarżoną uchwałę, co jednakże nie rozwiązało to wszystkich problemów związanych z jej funkcjonowaniem w obrocie prawnym od 2007 r. zwłaszcza, że w okresie obowiązywania rodziła skutki prawne, nadto do chwili obecnej obowiązuje co najmniej kilka umów zawartych na jej podstawie. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym stwierdzenie jej nieważności, o ile może być ona zastosowana do oceny stosunków prawnych zawartych na jej podstawie (na bazie wyroku TK z dnia 14 września 1994 r. sygn.akt W5/94). Konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności uchwały, które spowoduje skutek ex tunc, a więc od chwili jej uchwalenia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko Rady Miejskiej Kudowy-Zdroju zawarte w uchwale z dnia 7 lipca 2017 r. Nr XXXVII/218/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W niniejszej sprawie organ nadzoru Wojewoda Dolnośląski, nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem Sądu wniesiona skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kłodzku musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa materialnego i ustrojowego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, zarówno gruntowymi, jak i budynkowymi oraz lokalowymi, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 tej ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały), zasadą było i tak pozostaje nadal, że oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważniała radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Użyta w art. 37 ust. 4 u.g.n. liczba mnoga (umów), łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy z pewnością o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, jako wyjątek od powyższej zasady ustawowej, wymagało indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219 ). Zatem uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczały się tylko i wyłącznie do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Przedmiotem takiej zgody musiała być ściśle oznaczona nieruchomość. Zgody tej nie można było wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Ponadto przypadki oddawania w najem lub dzierżawę nieruchomości w drodze bezprzetargowej zostały ściśle określone w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 4 w zw. w ust. 1. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy decydowałby o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leżało w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobligowany był uzyskać zgodę rady. Odmienny pogląd, co do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu (dzierżawy) doprowadziłby bowiem do utraty przez radę gminy funkcji organu kontrolnego nad organem wykonawczym gminy. W kontekście tych ustaleń za niezgodne z prawem należy uznać przepisy § 3 i § 4 badanej uchwały, statuujący w sposób zbiorczy i generalny odstąpienie od przetargu. Słuszny jest również zarzut strony skarżącej o kwalifikowanym naruszeniu prawa Rady Miejskiej Kudowy – Zdroju, poprzez wprowadzenie zapisu § 7 zaskarżonej uchwały. Sąd w pełni podziela przedstawioną przez Prokuratora argumentację w tym zakresie. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem gminnym leży w kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) a niej jej organu stanowiącego (rady gminy). Tym samym poprzez zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisu § 7 Rada Miejska Kudowy- Zdroju "przejęła" kompetencje organu wykonawczego gminy, z rażącym naruszeniem przepisu ustrojowego , tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Wobec tego, że zaskarżone przepisy uchwały w istocie wypełniają istotę jej treści normatywnej, należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.