I OSK 625/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 434/17 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 434/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. Starosta O. skierował J. R. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 17 stycznia 2017 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. wniósł o wszczęcie przedmiotowego postępowania z uwagi na zastrzeżenia co do stanu zdrowia J. R. Z opinii sądowo-psychiatryczno-psychologicznych, które wpłynęły do urzędu z Sądu Rejonowego w O. (z 9.10.2015 r. i 9.02.2016 r.), wynika, że rozpoznano u niego ograniczone zaburzenia urojeniowe i opinie te stanowią wiarygodną informację stanowiącą podstawę skierowania na badania lekarskie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że podstawę wszczęcia postępowania w sprawie stanowił wniosek Prokuratora oraz informacje i stwierdzenia zawarte w opiniach sądowo–psychiatryczno- psychologicznych. Zdaniem Kolegium, skoro skarżący posiada prawo jazdy, to prawidłowo wskazano na konieczność przeprowadzenia badania lekarskiego przez osobę, która może jednoznacznie stwierdzić, czy w tym konkretnym przypadku zaburzenia urojeniowe stwierdzone u skarżącego mogą stanowić przeciwwskazanie do kierowania przez niego pojazdami. Organ podniósł, że stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu. Zagrożenie dla ruchu może być wywołane niezdolnością kierowcy do prowadzenia pojazdu spowodowaną brakami fizycznymi lub umysłowymi, a nawet cechami charakteru dyskwalifikującymi go jako kierowcę. Istotne jest nie tylko niedopuszczenie do udziału w ruchu w charakterze kierujących osób nie mających wymaganego stanu zdrowia, ale także eliminowanie z ruchu tych, którzy utracili warunki zdrowotne po uzyskaniu uprawnień do prowadzenia pojazdów lub u których przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów nie zostały ujawnione w toku badania przed wydaniem prawa jazdy. Temu celowi służą badania lekarskie, którym poddawani są kierowcy. W ocenie Kolegium analiza akt sprawy nie dała podstaw do stwierdzenia, że wydając decyzję o skierowaniu strony na badania lekarskie organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym opinie sądowo - psychologiczne, mógł wzbudzić uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Na marginesie Organ II instancji zauważył, że decyzja kierująca na badania lekarskie nie oznacza jednocześnie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Ma na celu jedynie skontrolowanie stanu zdrowia kierowcy, w sytuacji gdy pojawiły się uzasadnione wątpliwości. Natomiast odnosząc się do treści odwołania w zakresie wycofania skierowania na badania lekarskie z uwagi na ich koszt Kolegium podkreśliło, że nie posiada takich uprawnień oraz, że brak jest jakichkolwiek przepisów umożliwiających zwolnienie kierowcy z kosztów badań lekarskich, na które został skierowany lub ich umorzenia czy też obniżenia. Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł J. R., wskazując w uzasadnieniu, że jego sytuacja materialna jest trudna, prawo jazdy posiada od 50 lat i nigdy nie miał żadnej kolizji drogowej ani mandatu. Z samochodu korzysta niemal codziennie, aby dojechać do okolicznych miejscowości, a także do K., gdzie korzysta z placówek służby zdrowia. Ma I grupę inwalidzką, jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, porusza się o kuli łokciowej, pobiera emeryturę w wysokości 930 zł, zatem brak jest podstaw do kierowania go na badania. Podkreślił, że jest w stanie stawić się na badania w wyznaczonym miejscu, ale nie jest w stanie ponieść ich kosztów i dlatego wniósł o zwolnienie go z ich podnoszenia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalając skargę, przywołał art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978), "ustawa o kierujących pojazdami". Podniósł, że użyte w nim pojęcie "uzasadnione zastrzeżenia" należy interpretować zgodnie z celem ustawy, którym jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jedną z istotnych przesłanek bezpieczeństwa ruchu jest stan zdrowia kierowcy. Od dyspozycji zdrowotnej kierowcy w dużym stopniu zależy bezpieczeństwo ruchu, a niedomagania kierowcy w tym zakresie są czynnikiem wpływającym na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Zdaniem Sądu I instancji "uzasadnione zastrzeżenia" powinny być oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Sąd I instancji stwierdził, że nie jest konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarczy wysokie prawdopodobieństwo ich istnienia. Jednocześnie ocena przesłanek uzasadniających wydanie danej osobie skierowania musi być dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu. W niniejszej sprawie źródłem zastrzeżeń organów co do stanu zdrowia skarżącego są dwie opinie sądowo - psychiatryczno - psychologiczne, z których wynika, że u skarżącego stwierdzono organiczne uszkodzenie środkowego układu nerwowego, tj. nadmierną lepkość toku myślenia, skłonność do dysforii i że zaburzenia psychotyczne, które u niego wystąpiły, miały podłoże w organicznym uszkodzeniu ośrodka układu nerwowego. W opinii z 9 października 2015 r. rozpoznano u skarżącego organiczne zaburzenia urojeniowe, natomiast w opinii uzupełniającej z 9 lutego 2016 r. stwierdzono, że jest on chory psychicznie i także rozpoznano u niego organiczne zaburzenia urojeniowe. Powyższe opinie, sporządzone przez dwóch biegłych z zakresu psychiatrii i jednego z zakresu psychologii, są wystarczające do stwierdzenia istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu okoliczność, że opinie te zostały sporządzone w związku z oskarżeniem J. R. o przestępstwo znęcania się nad żoną nie dyskredytuje ich jako źródła uzasadnionych zastrzeżeń. Dołączone do odwołania od decyzji organu I instancji zaświadczenie lekarskie z [...] marca 2017 r., stwierdzające, że skarżący leczy się w poradni S. i że obecnie jest spokojny, nie jest wystarczające do usunięcia uzasadnionych zastrzeżeń. Złożona przez skarżącego do akt sprawy karta informacyjna z leczenia szpitalnego z [...] lipca 2017 r. również nie podważa prawidłowości dokonanej przez organy oceny. Wynika z niej, że u skarżącego stwierdzono "deficyty w zakresie funkcji wykonawczych: problemy z koncentracją uwagi, problemy z pamięcią krótkotrwałą, z przełączaniem kategorii (cechy lepkości myślenia), spowolnienie tempa pracy". Niepełnosprawność skarżącego oraz brak środków finansowych na poniesienie kosztów badań lekarskich nie mogą uzasadniać uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, która w ocenie Sądu I instancji nie narusza prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R., reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w punkcie I oraz domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. J. R. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 978), zaś na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowych ustaleniach biegłych dokonanych w innej sprawie, które to ustalenia stanowiły "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia skarżącego, uzasadniające skierowanie go na badania lekarskie kierowców, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku. W uzasadnieniu podniósł, że nie zawsze opinia sądowo – psychiatryczna dołączana do wniosku prokuratora o skierowanie kierowcy na badanie lekarskie powinna stanowić dla organów jedyny i rozstrzygający dowód uzasadniający wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na takie badanie. Organy powinny na podstawie art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czego nie uczyniły w niniejszej sprawie. W jego ocenie czas, który upłynął od wydania opinii przez biegłych oraz bezkolizyjna jazda w tym czasie, świadczą na jego korzyść. Nadto nikt skarżącemu nie zwróci kosztów badania w sytuacji, w której przejdzie on je pomyślnie. Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej w O., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, której zrzekł się J. R. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Istota zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy Starosta O. miał prawo wydać decyzję o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zasadzie jedynie na podstawie informacji uzyskanej od Prokuratury o problemach zdrowotnych J. R., które ujawniły się w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko niemu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę działania organów administracji wyrażoną przez Sąd I instancji należy uznać za prawidłową. Podstawą działania Starosty O., zaakceptowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, był art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 978), "ustawa", zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Pod pojęciem uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozumieć, że mają być one oparte na wiarygodnych podstawach. Taką podstawę z pewnością stanowią opinie biegłych lekarzy specjalistów psychiatrów z 9 października 2015 r. i 9 lutego 2016 r., którzy zgodnie stwierdzili, że J. R. jest chory psychicznie i rozpoznano u niego organiczne zaburzenia urojeniowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak stwierdzone choroba psychiczna i ograniczone zaburzenia urojeniowe wzbudzają uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Prawidłowo w analizowanym stanie faktycznym uznano zatem, że stan związany z chorobą, na którą cierpi skarżący, może mieć wpływ na jego samopoczucie i reakcje jako kierowcy pojazdu, a to może mieć z kolei przełożenie na spowodowanie przez niego niebezpiecznej sytuacji w ruchu drogowym. Pochodzenie przedmiotowej informacji od lekarzy specjalistów z zakresu psychiatrii czyni ją wystarczająco wiarygodną, aby organ miał podstawy do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie. Do przeciwnego wniosku nie może prowadzić argumentacja skarżącego, że w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego i sądowego kierował on pojazd bezkolizyjnie, a upływ czasu zdezaktualizował ww. opinie biegłych. Te okoliczności nie mają żadnego znaczenia prawnego z perspektywy art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy. Podkreślić należy, że istotne są uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, nie zaś fakt spowodowania realnego zagrożenia w ruchu drogowym, przed tym bowiem ma przedmiotowa regulacja uchronić. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji do wydania przedmiotowej decyzji nie jest wymagane ustalenie, że skarżący nie jest zdolny do prowadzenia pojazdu. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2744/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skierowanie na badania lekarskie ma zaś na celu potwierdzenie, że w danym stanie zdrowotnym oznaczona osoba nie będzie stwarzać niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu i od dyspozycji psychofizycznej kierowcy zależy bezpieczeństwo ruchu. Dla takiego bezpieczeństwa niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w okresie późniejszym, kiedy z tych uprawnień korzystają (tak też wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 605/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy. Za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 i c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Starosty O. zostały oparte na uzasadnionej podstawie, którą stanowiły prawidłowo uzyskane i, jak już wyżej wskazano, wiarygodne informacje odnośnie stanu zdrowia J. R. zawarte w opiniach biegłych lekarzy specjalistów psychiatrów z 9 października 2015 r. i 9 lutego 2016 r. Rację ma skarżący, że art. 7 k.p.a. obliguje organy do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jednak dzieje się to w kontekście normy prawa materialnego mającej zastosowanie w sprawie. W niniejszej sprawie kluczową okolicznością wymagającą ustalenia było istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego lub ich brak. Powyższa okoliczność została prawidłowo wyjaśniona przez organy, zaś Sąd I instancji trafnie ustalenia organów zaakceptował. Zasadnie również w orzeczeniach zapadłych w sprawie wskazano, że brak środków finansowych skarżącego na badania nie może prowadzić do podzielenia jego stanowiska i ich uchylenia, bowiem odpowiadają one prawu. Powyższy argument powinien zostać skierowany do ustawodawcy, który nie przewidział w obowiązujących przepisach regulacji umożliwiających zwolnienie kierowcy z kosztów badań lekarskich, na które został skierowany lub ich umorzenia, czy też obniżenia. W świetle powyższego skargę kasacyjną uznać należy za niezasadną. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku Prokuratora Rejonowego w O. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Prokurator, uczestnicząc w postępowaniu przed sądem administracyjnym, działa w celu ochrony interesu publicznego, ogólnego, a nie interesu własnego. Prawa strony, które przysługują prokuratorowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą w związku z tym być w prosty sposób zrównywane z uprawnieniami procesowymi organu administracji publicznej, czy też skarżącego. Skoro prokuratora, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie można obciążyć kosztami postępowania sądowoadministracyjnego, tak też w ocenie Sądu nie można na jego rzecz zasądzić od strony tychże kosztów (zob. uchwałę NSA z dnia 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie Prokurator nie poniósł jakichkolwiek kosztów wymienionych w art. 205 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.