I OSK 534/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2017 roku sygn. akt II SA/Gl 598/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 598/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. W. składającej się z działki nr [...] o pow. 1,7067 ha stanowiącej własność Gminy P. i działki nr [...] o pow. 0,4042 ha stanowiącej własność Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., przejętej od J. K. na podstawie umowy z dnia 27 października 1987 r. - na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy pierwszej i drugiej instancji naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyczyną uznania przez organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja niemieszcząca się w normie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) była okoliczność, że wskazany w umowie zawartej w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991, poz. 127 ze zm.) cel - budowa zbiornika wodnego [...] - został zrealizowany jeszcze przed dniem jej zawarcia. Zbiornik [...] budowany w latach 1977-1986 dopuszczono bowiem do użytku w 1986 r., natomiast nabycie nieruchomości stanowiącej własność J. K. miało miejsce 27 października 1987 r. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że stan faktyczny sprawy nie przystawał do unormowania art. 137 u.g.n., zatem uzasadnione było przyjęcie, iż nie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W jego ocenie właściwa wykładnia tego przepisu nie pozwala na wnioskowanie, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w umowie, jeżeli już w dacie jej zawarcia prace związane z celem wywłaszczenia zostały zrealizowane. Nie sposób bowiem ustalać, czy cel zrealizowano w określonych terminach po jej nabyciu, skoro w dniu jej nabywania był już zrealizowany. Niezależnie od powyższego w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, że konieczne jest zbadanie przesłanek z art. 137 u.g.n. (terminów 7 i 10 lat), ponieważ wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. stracił moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznawał nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Stanął na stanowisku, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegał wyłącznie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna Wojewody [...] nie do końca spełnia wskazane wyżej wymogi. Przede wszystkim autorka skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie podała w jej petitum na czym polega to naruszenie. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skupiono się głównie na wykładni przepisu prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n. Tylko szczątkowo uzasadnienie skargi kasacyjnej dotyczy zarzucanego naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Tak skonstruowana skarga kasacyjna co prawda nie uniemożliwia jej rozpoznania ale znacznie utrudnia odniesienie się do stanowiska Wojewody i obniża jej skuteczność. Brak zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego uniemożliwia odniesienie się do krytycznego wobec Sądu stanowiska Wojewody, zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczącego wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Wykładnia przepisów prawa materialnego przyjęta przez Sąd pierwszej instancji ma wpływ na zakres postępowania dowodowego koniecznego do przeprowadzenie w niniejszej sprawie. Opierając się zatem na przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa materialnego, jako niepodważonej w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uznania zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. za usprawiedliwiony. W tym miejscu należy wskazać, że przyczyną uznania przez Wojewodę [...], że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja niemieszcząca się w normie art. 137 u.g.n., nie był fakt nabycia nieruchomości w drodze umowy zawartej w trybie art. 53 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz okoliczność, iż wskazany w tej umowie cel – budowa zbiornika wodnego [...], został zrealizowany jeszcze przed dniem zawarcia umowy. Jednak, czego zdaje się nie zauważać autorka skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi drugiej instancji, że nie ustalono czy budowa zbiornika wodnego [...], została zrealizowana na całej przejętej od J. K. nieruchomości (z jej wykorzystaniem w całości). Co prawda Wojewoda słusznie twierdzi, że co do zasady realizacja celu wywłaszczenia przed przejęciem nieruchomości uniemożliwia jej zwrot, to jednak zasada ta nie będzie miała zastosowania, gdy okaże się, że tylko część przejętej nieruchomości została wykorzystana na realizację celu w jakim przejęto nieruchomość. Wówczas niewykorzystana część nieruchomości, stosownie do treści art. 137 ust. 2 u.g.n., może zostać zwrócona byłemu właścicielowi. Jak to słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji w sprawie nie wyjaśniono dwóch kwestii: po pierwsze nie ustalono szczegółowo celu wywłaszczenia (obszaru objętego inwestycją pod nazwą "budowa zbiornika wodnego [...]); i po drugie – nie ustalono zakresu nieruchomości J. K. niezbędnego do realizacji celu wywłaszczenia (w jakim stopniu została wykorzystana przejęta nieruchomość). Jak bowiem wskazał już Sąd pierwszej instancji, organy orzekające w sprawie są zgodne co do tego, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność J. K. nastąpiło w związku z budową zbiornika wodnego [...]. Podobnie cel ten widzi J. K. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, wynika, że cel ten traktowany jest szerzej, skoro przyjmuje się, że został on zrealizowany mimo tego, iż nie wiadomo czy cała nieruchomość została wykorzystana na ten cel. Wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w tym czasie, rzędna wywłaszczenia wynosiła 251,25 m., podczas gdy część działki nr [...] zlokalizowana jest powyżej tej rzędnej tj. rzędnej negatywnego oddziaływania zbiornika wodnego [...] (por. pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. kierowane do Starostwa Powiatowego w P. z dnia 24 lutego 2014 r., z dnia 22 kwietnia 2015 r. i z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Z treści tych pism wynika, że nie cała nieruchomość oznaczona nr [...] została wykorzystana na cel, dla którego została wywłaszczona i w związku z tym zachodzi możliwość jej zwrotu w części powyżej rzędnej 250,90. Z kolei pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lutego 1976 r., wydane przez Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej w K., obejmujące wykonanie kilku urządzeń wodnych, w punkcie 1 dotyczy budowy "zbiornika wodnego zlokalizowanego na rz. P. w miejscowości Ł." o parametrach odnoszących się do piętrzenia maksymalnego 250,50 m npm. W pozwoleniu tym ujęta jest także "zapora czołowa ziemna" o rzędnej "korony" 252,20. Jak z kolei wynika z operatu wodno-prawnego, rzędna piętrzenia maksymalnego wynosi 250,70 m npm (s. 9 aktualizacji operatu z 2006 r. - w aktach sprawy). Pojawiają się zatem różne wartości owej "rzędnej piętrzenia", która, jak należy sądzić, ma wyznaczyć granice zajęcia działki nr [...] pod cel wywłaszczenia. W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby podważenia lub wyjaśnienia wątpliwości Sądu pierwszej instancji. W tej sytuacji należy uznać, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności, a więc celu wywłaszczenia w kontekście tego, czy swoim zakresem obejmował on kwestionowaną część obecnej działki nr [...] oraz, w przypadku stwierdzenia, że jej nie obejmował, ustalenie jaka (która) to część nie została wykorzystana na tenże cel, dopiero pozwoli na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W rezultacie za nietrafny należało uznać, zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem w tych okolicznościach Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję w celu wyjaśnienia przedstawionych wyżej wątpliwości. Na marginesie trzeba tu dodać, że zgodzić się należy z Wojewodą, iż należy w sprawie mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w wyniku którego przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. utracił moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym należy tu zaznaczyć, że wyrok ten będzie miał zastosowanie w zależności od ustaleń organów administracji, do całości lub części nieruchomości wykorzystanej na realizację budowy zbiornika wodnego [...]. Ponadto przypomnieć trzeba, że zmiany dotyczące wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości, w szczególności polegające na ograniczeniu ich wykorzystywania, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia i przejęciu nieruchomości, nie dają podstawy do żądania zwrotu tych nieruchomości lub ich części na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od Wojewody [...] na rzecz J. K., ograniczających się do poniesionych kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.