II SA/Gl 598/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...], wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] r. nr [...] odmówił zwrotu na rzecz J. K. wywłaszczonych nieruchomości, położonych w W., w skład której wchodzą działka nr [...] o powierzchni 1,7067 ha, stanowiąca własność Gminy P. oraz działka nr [...] o powierzchni 0,4042 ha, stanowiąca własność Skarbu Państwa – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że decyzją z [...] r., Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej i Komunikacji Urzędu Powiatowego w P. zatwierdził plan realizacyjny i projekt techniczny zbiornika na rzece P. w L. Na ten cel, aktem notarialnym nr Repertorium [...] z [...] r, tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przejęta została nieruchomość położona w W., w skład której wchodziły działki nr [...] i nr [...] (w wyniku podziału geodezyjnego nastąpiła zmiana oznaczenia i powierzchni działek), stanowiące własność J. K. Odjęcie własności nastąpiło zatem na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, terminu do zawarcia umowy. Z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (następcy prawnego Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej) z 7 kwietnia 2017r. wynika, iż zbiornik wodny "A" został dopuszczony do użytku w 1986r., a zatem przed datą nabycia nieruchomości. Natomiast budowa tego zbiornika wodnego miała miejsce w latach 1977-1986. Starosta [...] odmawiając zwrotu nieruchomości wskazał, że zostały one zajęte pod budowę zbiornika wodnego "A" na rzece P., którego zadaniem jest zmniejszenie zagrożenia przeciwpowodziowego. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i określoną rzędną wywłaszczenia, która wynosiła 251,25 m npm. W operacie ewidencji gruntów działki te prowadzone są jako wody stojące (Ws). Działki nie są w pełni zalane wodą, natomiast nieruchomość nie przestała być zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż zbiornik może być zalany przy określonym poziomie piętrzenia, co po analizie rzędnych istniejących, rzędnych piętrzenia i wynikających z opracowanych instrukcji, uzasadnia odmowę ich zwrotu. Ponadto, tereny z rzędną powyżej 251,25 npm stanowią niewielkie enklawy, które nie mogą być samodzielnie zagospodarowane. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. K., reprezentowany przez pełnomocnika. Powołując się na opinię geodety oraz sporządzoną przez niego mapę wskazał, że tylko część działki oznaczona numerem [...] została przeznaczona na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, natomiast pozostała część nie jest do tej pory zagospodarowana. Wobec tego zasadnym jest wniosek o żądanie zwrotu nieruchomości w części, w jakiej nie została wykorzystana pod zbiornik wodny. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem z [...] r. utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. Jak wskazał w uzasadnieniu, decyzja organu I instancji odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest prawidłowa, aczkolwiek z innych względów, niż przytoczone w uzasadnieniu (odmowa zwrotu ze względu na zrealizowanie celu wywłaszczenia). Przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości z mocy art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r., Nr 22, poz. 99, dalej: u.g.n.). Dokonując oceny możliwości zwrotu nieruchomości, po formalnej ocenie zasadności złożonego wniosku o zwrot oraz wobec ustalenia, że nie zachodzi negatywna przesłanka do jego uwzględnienia, wynikająca z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rolą organu jest zbadanie przesłanki warunkującej zwrot w postaci niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, określonej w art. 137 u.g.n. Stosownie do art. 137 ust. u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Analiza tergo przepisu, zdaniem Wojewody, prowadzi do wniosku znajdującego potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, że w przypadku, w którym cel wywłaszczenia faktycznie został zrealizowany przed zawarciem umowy o zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie występuje stan, w którym można tą nieruchomość uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, a zatem wyłączone jest także uwzględnienie roszczenia o jej zwrot. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób ścisły określa przesłanki pozwalające uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co oznacza, że wszystkie inne sytuacje, które nie mieszczą się w tej regulacji, nie mogą stanowić podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2012r., I OSK 948/11). Zdaniem Wojewody, z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia przed zawarciem umowy o zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. kwestia zwrotu przedmiotowych działek pozostaje poza hipotezą art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. W skardze z dnia 8 czerwca 2017 r. J. K., reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł zarzut naruszenia art. 136 ust 3 oraz art. 137 ust 1 i 2 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w zakresie, w jakim nie zostały przeznaczone na wskazany cel. Jako ewentualne wskazał żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W jego ocenie, jak podnosi w uzasadnieniu skargi, jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został określony jako tereny przeznaczone pod zbiornik wodny, którego głównym celem było zmniejszenie zagrożenia przeciwpowodziowego. Cel ten został sprecyzowany w akcie notarialnym z dnia [...] r. jako zajęty pod zbiornik wodny "A", którego realizacja nastąpiła na podstawie Decyzji Urzędu Powiatowego w P. z [...] r. Zbiornik wodny "A" wybudowany został w latach 1977-1986. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i określoną rzędną wywłaszczenia, która wynosiła 251,251TI npm. Akt notarialny z [...] r., stanowił konsekwencję opracowanego w latach 1974- 1980 planu realizacyjnego zbiornika na rzece P. w L. W wyniku aktualnych pomiarów przez uprawnionego geodetę, określono, że na wywłaszczonym terenie rozpiętość rzędnych oscyluje od 250,6m do 251,7m npm, przy czym aktualnie maksymalny poziom piętrzenia wynosi 250,70171 npm. W aktach sprawy znajduje się wyrys z mapy zasadniczej, z naniesioną przez geodetę adnotacją, jaka część podlega wydzieleniu pod cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Geodeta jednocześnie wskazał, że pozostała część może podlegać zwrotowi. Wobec powyższego, jedynie wskazana oraz zaznaczona na mapie zasadniczej część działki [...] podlegać może wywłaszczeniu na cel określone w decyzji. Pozostały teren nie został zagospodarowany, w tej części należy więc uznać nieruchomość za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy także pamiętać, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów, niż w niej podnoszone. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem wniosku o zwrot nieruchomości jest część działki nr [...], stanowiącej obecnie własność Gminy P. Zdaniem Skarżącego podstawę zwrotu stanowi niezrealizowanie celu wywłaszczenia na tej części działki. Organ I instancji odmawia zwrotu ze względu na to, że działka w tej części nie przestała być zbędna na cel wywłaszczenia (możliwość jej zalewania przy określonych piętrzenia wody w zbiorniku A"). Natomiast według Wojewody przesłanką odmowy zwrotu jest realizacja celu wywłaszczenia jeszcze przed zawarciem umowy przenoszącej własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że stosownie do art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 2147, dalej: u.g.n.). przepisy rozdziału 6 działu III tego aktu stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy notarialnej z [...] r., w oparciu o przepisy przywołanej ustawy z 29 kwietnia 1985r., stąd do tego przypadku znajdują odpowiednie zastosowanie postanowienia zawarte w rozdz. 6 dział III u.g.n. W szczególności chodzi tutaj o art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 us.t 1 i 2 oraz art. 229 u.g.n. Stosownie do art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W sytuacji opisanej w tym przepisie próba odpowiedniego zastosowania postanowień u.g.n., do których odsyła art. 216 ust. 2, byłaby bezcelowa ze względu na przewidziane w nim ograniczenie (wyłączenie). Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot stanowi własność gminy (działka nr [...]) oraz jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa (działka nr [...]), stąd przeszkoda wynikająca z art. 229 nie zachodzi. Przechodząc do przepisów, które znajdą odpowiednie zastosowanie trzeba zwrócić uwagę art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 us.t 1 pkt. 2 i ust. 2 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 cyt. ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odpowiednie stosowanie w tym przypadku uzasadnia przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym można żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nie tylko na podstawie decyzji, ale także umowy zawartej w wyniku ustaleń poczynionych przez strony w trakcie czynności poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. Jest to pewien standardowy tryb nabywania nieruchomości na cele publiczne, w ramach którego zastosowanie środka administracyjnego (decyzji wywłaszczeniowej), poprzedza próba cywilnoprawnego (umowa) pozyskania nieruchomości. Dopiero w przypadku nieuzyskania porozumienia właściwy organ administracji jest władny (uprawniony) do wywłaszczenia w drodze decyzji. Mimo odmiennych form działania (cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej) skutek prawny, a po części i pozycja właściciela nieruchomości jest podobna. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych ( np. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08 , jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Nie można dokonywać takiej wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., w wyniku której następuje różnicowanie sytuacji prawnej jednostek, którym wywłaszczono nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej, i tym, które przeniosły własność nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej będącej następstwem przeznaczenia tej nieruchomości na cele wywłaszczeniowe w związku z realizacją celu publicznego. Podobnie w wyrokach: NSA z dnia 16 października 2009 r., I OSK 37/09, LEX nr 573278; z dnia 16 czerwca 2010 r., I OSK 114/09; z dnia 8 września 2011 r., I OSK 1562/10, CBOSA). Ze względu na wskazanie w art. 136 ust. 3 przepisu art. 137 u.g.n., jako tego, który określa kiedy można przyjąć, iż nieruchomość pozostaje zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zachodzi konieczność ustalenia czy część działki nr [...], objęta żądaniem zwrotu, mieści się w hipotezie art. 137 ust. 2 u.g.n. (tam jest bowiem mowa o zwrocie części nieruchomości). Jak stanowi wskazany przepis, jeżeli mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zdaniem Sądu, ze względu na wymóg odpowiedniego stosowania wskazanego przepisu (art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n.) nie ma przeszkód, aby jego hipotezą objąć przypadki polegające na przejęciu nieruchomości przez Państwo przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, jak i przed zawarciem umowy zastępującej taką decyzję. Istota rzeczy polega bowiem na realizacji celu wywłaszczenia, zaś termin 10-letni ma, z punktu wodzenia interesów byłego właściciela, charakter ochronny. Nie ma powodów, aby w lepszej sytuacji stawiać osobę wywłaszczoną na mocy decyzji, gdzie łatwo będzie ustalić przekroczenie terminu, od osoby, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości na mocy zawartej umowy i gdzie, formalnie rzecz ujmując takiego terminu nie ma (skoro nie było decyzji). Zatem, jak wynika z powyższych rozważań, zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia byłby możliwy jeśli w ciągu 10 lat od jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa rzeczywiście nie doszło do realizacji takiego celu i oczywiście, w związku tą realizacją (jej brakiem) da się część taką wydzielić (określić). W rozpatrywanej sprawie te dwie, pozostające ze sobą w ścisłym związku, podstawowe kwestie: pierwsza z nich to cel wywłaszczenia i druga – to zakres nieruchomości niezbędnych do realizacji celu wywłaszczenia nie zostały wyjaśnione. Organy orzekające w sprawie są zgodne co do tego, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność J. K. nastąpiło w związku z budową zbiornika wodnego "A". Podobnie cel ten widzi Skarżący. Natomiast, jak może to wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, cel ten traktowany jest szerzej, skoro przyjmuje się, że został on zrealizowany mimo tego, iż nie wiadomo czy cała nieruchomość została wykorzystana na ten cel. Wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w tym czasie, rzędna wywłaszczenia wynosiła 251,25 m., podczas gdy część działki nr [...] zlokalizowana jest powyżej tej rzędnej tj. rzędnej negatywnego oddziaływania zbiornika wodnego "A" ( por. pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. kierowane do Starostwa Powiatowego w P. z 24 lutego 2014 r., 22 kwietnia 2015 r. i z 7 kwietnia 2017 r.). Z treści tych pism wynika, że nie cała nieruchomość oznaczona nr [...] została wykorzystana na cel, dla którego została wywłaszczona i w związku z tym zachodzi możliwość jej zwrotu w części powyżej rzędnej 250,90. Z kolei pozwolenie wodnoprawne z [...] r., wydane przez Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej w K., obejmujące wykonanie kilku urządzeń wodnych, w punkcie 1 dotyczy budowy "zbiornika wodnego zlokalizowanego na rz. P. w miejscowości A" o parametrach odnoszących się do piętrzenia maksymalnego 250,50 m npm. W pozwoleniu tym ujęta jest także "zapora czołowa ziemna" o rzędnej "korony" 252,20. Jak z kolei wynika z operatu wodno-prawnego, rzędna piętrzenia maksymalnego wynosi 250,70 m npm ( s.9 aktualizacji operatu z 2006 r. - w aktach sprawy). Pojawiają się zatem różne wartości owej "rzędnej piętrzenia", która, jak należy sądzić, ma wyznaczyć granice zajęcia działki nr [...] pod cel wywłaszczenia. Wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności, a więc celu wywłaszczenia w kontekście tego, czy swoim zakresem obejmował on kwestionowaną część obecnej działki nr [...] oraz, w przypadku stwierdzenia, że jej nie obejmował, ustalenia jaka (która) to część nie została wykorzystana na tenże cel. To dopiero pozwoli na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu. Wobec tego, ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), polegające na niewyjaśnieniu wskazanych wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, ale także decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu, na tym etapie postępowania, kiedy pozostały do wyjaśnienia istotne okoliczności sprawy, decydujące o kierunku rozstrzygnięcia, jako przedwczesny należy ocenić podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Ocena prawna i wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Koszty postępowania Sąd obliczył jako sumę uiszczonej opłaty sądowej (200 zł) oraz wynagrodzenia adwokata skarżącego (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Koszty adwokackie Sąd ustalił zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).