I OSK 3155/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 172/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. K. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2015 r. w wyniku rozpoznania skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Jednocześnie zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A. K. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] listopada 1991 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Warszawie przy ul. [...] o powierzchni 25578 m2, oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] literami A-B-C-D-E-F-G-H-I-J-K-L-M-N-O-P-R-S-A, oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. W. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" wskazując, że uwłaszczenie było niedopuszczalne w sytuacji, gdy pozostawał nierozpoznany wniosek dekretowy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] listopada 2013 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując, że spadkobierca dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: W. G. (działając również w imieniu A. F.), J. S. oraz A. K. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. w całości i umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że do bezprzedmiotowości postępowania dochodzi, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną zaś postępowania w rozumieniu tego przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podkreślił, że zasadą jest, iż w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Występują jednakże sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes ten może bowiem wynikać z praw rzeczowych przysługujących do objętej decyzją uwłaszczeniową nieruchomości osobom, które nie były stronami postępowania uwłaszczeniowego. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania nadzorczego należy upatrywać w przepisie art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił podstawę prawną kwestionowanej decyzji Wojewody Warszawskiego. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane. Osoba trzecia w tym postępowaniu może uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Minister stwierdził, że w chwili obecnej odwołujący się nie mają żadnych praw rzeczowych do dawnej nieruchomości hipotecznej, której dotyczyła decyzja z [...] listopada 1991 r. Część ww. nieruchomości weszła bowiem w skład działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], w której jako właściciel figuruje Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty [...] sp. z o. o. z/s w Warszawie. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z [...] marca 1997 r. poprzednimi właścicielami tej nieruchomości byli I. G. i F. J. G. Ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2010 r., uzupełnioną decyzją z [...] września 2010 r. odmówiono spadkobiercom byłych właścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do powyższego gruntu nieruchomości warszawskiej. Zdaniem organu, na skutek tej decyzji skarżący utracili wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawo do domagania się przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, a tym samym uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] listopada 1991 r. W ocenie organu, interes prawny byłego właściciela gruntu warszawskiego lub jego następcy prawnego, wynikający z art. 7 dekretu warszawskiego, związany jest bezpośrednio z roszczeniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Tym samym, w chwili ostatecznego odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego interes prawny do występowania w innych postępowaniach wygasa. Jednocześnie, w decyzji odwoławczej Minister odniósł się szczegółowo do zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy (w tym także do naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.) stwierdzając, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie są one uzasadnione. Organ odwoławczy wskazał jednak, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. została skierowana między innymi do H. G. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] października 2013 r. H. G. zmarła w dniu [...] września 2013 r., a spadek po niej nabyli W. G. i A. F. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Rozstrzygnięcie w decyzji o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania należy więc uznać za rażąco naruszające prawo, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, jak wskazał organ odwoławczy, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r., która została skierowana do zmarłej H. G. stanowiłoby rażące naruszenie prawa i byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym należało ją uchylić i orzec co do istoty sprawy. Od powyższej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy uznał skargę za uzasadnioną. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji tej decyzji. Na tę zasadę wskazywały także organy obu instancji, które jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy wyprowadziły - zdaniem Sądu - nieprawidłowe wnioski, naruszając tym samym przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Jak podkreślił Sąd, decyzja Wojewody Warszawskiego z [...] listopada 1991 r., o której stwierdzenie nieważności w części wystąpił W. G. miała za podstawę prawną m.in. art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że stronami postępowania toczącego się na jego podstawie są Skarb Państwa i osoba prawna inna niż Skarb Państwa, która nieruchomości posiadała w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Z kolei, zdanie drugie tego przepisu status taki przyznaje osobom trzecim, stanowiąc, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 zdanie drugie jest podmiot, który dochodzi swoich praw do nieruchomości (osoba wywłaszczona, jej następcy prawni, którzy domagają się zwrotu nieruchomości poprzez wszczęcie postępowań, na różnych podstawach prawnych, gdyż uwłaszczenie mogłoby im uniemożliwić odzyskanie tych praw). Oprócz wymienionych podmiotów stroną postępowania uwłaszczeniowego jest także osoba legitymująca się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Podmioty te są również stronami we wszystkich postępowaniach, mających na celu wzruszenie decyzji uwłaszczeniowych, w tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, iż wprawdzie W. G. nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki objętej decyzją uwłaszczeniową z 1991 r., jednakże może powołać się na jedną z wyżej wskazanych przez Sąd okoliczności – jest osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jest bowiem następcą prawnym współwłaściciela dawnej nieruchomości warszawskiej (I. G.), objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., przejętej na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na rzecz Skarbu Państwa, i w konsekwencji oddanej z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w użytkowanie wieczyste [...] Przedsiębiorstwu [...] w Warszawie. Przy czym, jak wynika bezspornie z akt sprawy, uwłaszczenie w 1991 r. nastąpiło w sytuacji gdy nie został jeszcze rozpoznany wniosek dekretowy z dnia [...] lutego 1949 r. Skoro więc wszczęte było postępowanie w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z wniosku z 1949 r., pomimo tego Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję uwłaszczeniową w 1991 r., a decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2010 r. (uzupełniona decyzją z [...] września 2010 r.) odmawiała przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu właśnie z powodu uwłaszczenia w 1991 r., to niesłusznie – zdaniem Sądu – odmówiono spadkobiercom legitymacji w sprawie dotyczącej oceny decyzji Wojewody Mazowieckiego, czym naruszono art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd uznał za prawidłową ocenę skutku związanego ze skierowaniem i doręczeniem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. zmarłej w dniu [...] września 2013 r., H. G. Pozostawienie w obrocie prawnym takiej decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym decyzję należało uchylić i orzec co do istoty sprawy. Oceny merytorycznej sprawy dokonanej przez organ odwoławczy Sąd jednak nie podzielił, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Infrastruktury i Rozwoju, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji potwierdzenia uwłaszczenia przy nierozpatrzonym wniosku dekretowym, następca prawny byłego właściciela posiada interes prawny w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji uwłaszczeniowej także w sytuacji ostatecznego negatywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r., bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ wskazuje na błędną wykładnię tego przepisu i podkreśla, że były właściciel nieruchomości dekretowej i jego następca staje się osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 ww. ustawy i jednocześnie stroną postępowania, którego przedmiotem jest nieruchomość dekretowa, wówczas gdy nie został rozpoznany wniosek złożony przez byłego właściciela tej nieruchomości albo jego następcę prawnego na podstawie art. 7 dekretu, a także w sytuacji gdy stwierdzono nieważność orzeczenia o odmowie przyznania prawa do nieruchomości. Status osoby trzeciej związany jest bowiem bezpośrednio z funkcjonującym w obrocie prawnym wnioskiem dekretowym, który w orzecznictwie traktowany jest jako prawo osoby trzeciej. I uwłaszczenie nie może naruszyć praw tych osób. Powyższą argumentację należy w pełni podzielić. Należy podkreślić, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dokonując interpretacji interesu prawnego w doktrynie podkreśla się, że treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. (J.Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B.Adamiak, J.Borkowski, 11 wydanie C.H.Beck, str. 187) W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepisem, z którym wnioskodawcy wiązali uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z [...] listopada 1991r., był art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do tego przepisu grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Prawa osób trzecich, do jakich odwołuje się zdanie drugie przywołanego przepisu, należy wiązać z prawami osób mających bądź prawa rzeczowe do nieruchomości, bądź roszczenia o przyznanie praw rzeczowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 841/15 (CBOSA), celem ustawodawcy było zapewnienie ochrony praw i roszczeń osobom, którym one przysługiwały, a nie osobom, co do których o ich prawach i roszczeniach już rozstrzygnięto. Kluczowym zatem, w warunkach rozpoznawanej sprawy, było ustalenie dat i wzajemnej ich relacji w zakresie wystąpienia przez wnioskodawców o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej oraz wydania decyzji w przedmiocie wniosku dekretowego. Gdyby bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej został złożony przed wydaniem decyzji w sprawie z wniosku dekretowego (o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego), wówczas niewątpliwie właścicielom nieruchomości, bądź ich spadkobiercom, przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W rozpoznawanej sprawie, okoliczności takie jednak nie zachodzą. Wniosek "dekretowy" o ustanowienie własności czasowej złożony w dniu [...] lutego 1949 r. został rozpatrzony odmownie ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lipca 2010 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] listopada 1991 r. został złożony przez następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości w dniu [...] marca 2011 r., a zatem już po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii praw i roszczeń dekretowych. Z tych względów należało uznać, że w dacie ostatecznego odmownego rozstrzygnięcia w przedmiocie roszczeń dekretowych, brak było aktualnej i realnej podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej, legitymującego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Powyższe czyni usprawiedliwioną przytoczoną w skardze kasacyjnej argumentację Ministra, co do błędnej oceny interesu prawnego następców prawnych współwłaścicieli dawnej nieruchomości warszawskiej, dokonanej przez Sąd I instancji. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, na mocy art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uznając iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie narusza prawa. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a.