II OSK 446/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1176/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zezwolił Spółce na usunięcie z terenu nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] drzew wymienionych w osnowie tej decyzji (pkt 1). Marszałek Województwa Mazowieckiego ustalił termin usunięcia drzew do 30 listopada 2016 r. (pkt 2) oraz ustalił opłatę za usunięcie części drzew w wysokości 66 409,15 zł, zgodnie z załącznikiem do decyzji (pkt 3). Marszałek Województwa Mazowieckiego ustalił, że Spółka nie ponosi opłaty za usunięcie pozostałych drzew (pkt 4) i uzależnił zezwolenie od wykonania, w terminie do 30 listopada 2016 r., nasadzeń zastępczych, polegających na zasadzeniu określonych roślin w określonych w decyzji miejscach (pkt 5). Marszałek Województwa Mazowieckiego zobowiązał Spółkę do pisemnego poinformowania o terminie posadzenia drzew do 14 grudnia 2016 r. oraz do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej nasadzeń zastępczych (pkt 6). Organ odroczył termin uiszczenia opłaty ustalonej w pkt. 3 na okres 3 lat od dnia upływu terminu wykonania nasadzeń zastępczych, określonego w pkt. 4 decyzji (pkt 7). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy w części dotyczącej drzew o nr 2 - 5 z gatunku żywotnik zachodni i nr 21 z gatunku klon jawor. Następnie pismem z 17 lutego 2017 r. Zarząd Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy cofnął odwołanie. Decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, nie uwzględniło cofnięcia odwołania oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z [...] września 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew do czasu przedłożenia przez Spółkę zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do gatunków chronionych. Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew nie zostało podjęte. Wydanie decyzji w tej sprawie w czasie zawieszenia postępowania nastąpiło z naruszeniem prawa. Z tego powodu organ nie uwzględnił cofnięcia odwołania. Ponadto organ wskazał, że 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249). Zdaniem organu, zaskarżoną decyzję organu I instancji należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w celu zastosowania znowelizowanych przepisów. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i wskazał, że z przyjętej w k.p.a. konstrukcji odwołania i z zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet jeśli strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu I instancji, to w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta nie staje się ostateczna. Organ odwoławczy nie jest związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nieobjętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyjęcie, że zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nieobjętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie sprzecznej z k.p.a. zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, a nie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu I instancji. W sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Sąd I instancji wskazał, że decyzją organu I instancji zostało udzielone zezwolenie na usuniecie 22 drzew. Każde z tych drzew zostało w osobnym podpunkcie punktu 1 decyzji opisane i przez to zindywidualizowane. Z treści punktu 2 i 3 decyzji oraz załącznika do decyzji można ustalić wysokość opłaty jaka została ustalona za poszczególne drzewa, i za które taka opłata nie została ustalona. Jednak w punkcie 5 decyzji nasadzenia zastępcze, od wykonania których uzależniono zezwolenie, dotyczą poszczególnych grup drzew, a nie indywidualnie każdego drzewa. Ten punkt decyzji przesądza, że decyzja nie może być podzielona i odczytana z podziałem na poszczególne drzewa. W konsekwencji powyższego, nie można było skutecznie wnieść odwołania jedynie od części decyzji dotyczącej drzew o nr: 2 - 5 i 21, a decyzja w pozostałej części nie stała się ostateczna. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu I instancji z zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi bezpośrednio do umorzenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wydanie decyzji w tej sprawie w czasie zawieszenia postępowania nastąpiło z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 16 § 1 k.p.a. W ocenie Spółki, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. prowadzącym do jej nieważności. Po drugie, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Spółki, w sprawie nie było podstaw do wyjaśnienia dodatkowych okoliczności, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 137 k.p.a. W ocenie Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było uznać za skuteczne cofnięcie odwołania złożone przez Zarząd Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. W ocenie Spółki, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stanowisko Spółki nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że decyzją z 27 października 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zezwolił Spółce zezwolenia na usuniecie 22 drzew. Każde z tych drzew zostało opisane i zindywidualizowane w osobnym podpunkcie punktu 1 decyzji. Na podstawie punktu 2 i 3 decyzji oraz załącznika do decyzji można ustalić wysokość opłaty jaka została ustalona za poszczególne drzewa, i za które taka opłata nie została ustalona. Natomiast w punkcie 5 decyzji wskazano nasadzenia zastępcze, które dotyczą poszczególnych grup drzew, a nie indywidualnie każdego drzewa. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że decyzja organu I instancji nie stanowiła odrębnych rozstrzygnięć, co oznacza, że nie można było skutecznie wnieść odwołania jedynie od części decyzji dotyczącej drzew o nr: 2 - 5 i 21, a decyzja w pozostałej części nie stała się ostateczna. Proponowane przez Spółkę częściowe uwzględnienie odwołania polegać by miało na modyfikacji części poszczególnych punktów decyzji organu I instancji i prowadziłoby do niespójności tego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji ewentualnych trudności z jego wykonalnością. Po drugie, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Spółki, w sprawie zaistniały podstawy do wyjaśnienia dodatkowych okoliczności, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to w szczególności nowelizacji ustawy u.o.p. wprowadzonej ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach. Już z treści skargi kasacyjnej wynika, że stan faktyczny sprawy wymagał ponownego wyjaśnienia w świetle przepisów ustawy nowelizującej, mając także na uwadze, że przepisy intertemporalne nie przewidywały wprost stosowania przepisów nowych bądź dotychczasowych, ale uwzględniały sytuację, w której konieczne będzie zastosowanie przepisów bardziej korzystnych dla strony, w tym również z uwzględnieniem przepisów prawa miejscowego. Ponadto organ trafnie zauważył, że postanowieniem z [...] września 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zawiesił postępowanie w sprawie, a następnie go nie podjął, co oznacza, że wydania zezwolenia na usunięcie drzew zostało wydane w czasie zawieszenia postępowania. W tej sytuacji uznać należało, że wypełniona została przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 137 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie było uprawnione do uznania, że cofnięcie odwołania złożone przez Zarząd Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy nie było skuteczne. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie opiera się na stwierdzeniu, że w interesie społecznym było wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, ponieważ przedmiotowa wycinka miała służyć realizacji inwestycji celu publicznego. Z tego rodzaju stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ w żadnym wypadku w interesie społecznym nie pozostaje wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Oznacza to, że interes społeczny w postaci realizacji inwestycji służącej celowi publicznemu nie może usprawiedliwiać pozostawienia w obrocie prawnym przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji sprzecznej z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 137 k.p.a. zdanie drugie, organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Oznacza to, że interes społeczny nie jest jedyną przesłanką odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania. Organ odwoławczy nie uwzględni odwołania zarówno w przypadku, gdy decyzja organu I instancji narusza prawo, jak również w sytuacji gdy narusza interes społeczny. Użycie przez ustawodawcę kwantyfikatora "lub" oznacza, że dla odmowy cofnięcia odwołania wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek z tego przepisu – naruszenie prawa lub naruszenie interesu społecznego. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji, jako decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, podlegała uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zauważyć należy, że odwołanie zostało wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawa, a nie przez Spółkę, a zatem to Miasto ma interes prawny w kwestionowaniu odmowy cofnięcia odwołania, a nie Spółka. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.