IV SA/Wa 1176/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 1[...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę Marszałek Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r., w punkcie pierwszym decyzji zezwolił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na usunięcie z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...] następujących drzew: 1. wierzba płacząca (Salix sepulcralis) 2. tuja sp. (Thuja sp.) 3. tuja sp. (Thuja sp.) 4. tuja sp. (Thuja sp.) 5. tuja sp. (Thuja sp.) 6. topola kanadyjska (Populus canadensis) 7. topola kanadyjska (Populus canadensis) 8. topola kanadyjska (Populus canadensis) 9. topola kanadyjska (Populus canadensis) 10. topola kanadyjska (Populus canadensis) 11. topola kanadyjska (Populus canadensis) 12. topola kanadyjska (Populus canadensis) 13. topola kanadyjska (Populus canadensis) 14. topola kanadyjska (Populus canadensis) 15. topola kanadyjska (Populus canadensis) 16. topola kanadyjska (Populus canadensis) 17. klon jesionolistny (Acer negundo) 18. bez czarny (Sambucus nigra) 19. bez czarny (Sambucus nigra) 20. bez czarny (Sambucus nigra) 21. klon jawor (Acer pseudoplatanus) 22. topola sp .(Populus sp.) W punkcie drugim decyzji Marszałek Województwa [...] ustalił termin usunięcia ww. drzew do dnia 30 listopada 2016 r. W punkcie trzecim decyzji Marszałek Województwa [...] ustalił opłatę za usunięcie drzew, o których mowa w pkt. 1 ppkt. 1-5 i 17-22 w wysokości 66 409,15 zł, zgodnie z załącznikiem do decyzji. W punkcie czwartym decyzji Marszałek Województwa [...] ustalił, że [...] Sp. z o.o. nie ponosi opłaty za usunięcie drzew, o których mowa w pkt. 1 ppkt. 6-16. Z kolei w punkcie piątym decyzji Marszałek Województwa [...] uzależnił zezwolenie od wykonania, w terminie do dnia 30 listopada 2016 r., nasadzeń zastępczych, polegających na zasadzeniu: 1. na terenie osiedla "[...]" przy [...] w [...] (dz. ew. nr [...] z obr. [...]) 15 drzew gatunku dąb szypułkowy odm. kolumnowa (Quercus robur "Fastigiała") - jako nasadzenie zastępcze za usunięcie topól kanadyjskich wymienionych w pkt. 1 ppkt. 6-16 sentencji decyzji; 2. na terenie Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" przy ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]) 22 drzew gatunku świerk pospolity (Picea abies) - jako nasadzenie zastępcze za drzewa wymienione w pkt. 1 ppkt. 1-5 i 17-22 sentencji decyzji. Materiał do nasadzeń powinien być wyrośnięty, o obwodzie pnia na wysokości 1 m wynoszącym co najmniej 18 cm. Wybrane do nasadzeń miejsca powinny być wolne od infrastruktury podziemnej, odpowiadać wymaganiom gatunku i umożliwiać drzewom prawidłowy rozwój. Nasadzenia należy wykonać zgodnie ze sztuką ogrodniczą, a zasadzone drzewa winny zostać zabezpieczone przed uszkodzeniami mechanicznymi przez opalikowanie. W punkcie szóstym decyzji Marszałek Województwa [...] zobowiązał wnioskodawcę do pisemnego poinformowania Marszałka Województwa [...] o terminie posadzenia drzew do dnia 14 grudnia 2016 r. oraz do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej nasadzeń zastępczych. Jednocześnie w punkcie siódmym decyzji Marszałek Województwa [...] odroczył termin uiszczenia opłaty ustalonej w pkt. 3 na okres 3 lat od dnia upływu terminu wykonania nasadzeń zastępczych, określonego w pkt. 4 decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w sprawie objęte wnioskiem drzewa rosną na działce będącej własnością miasta na prawach powiatu - Miasta [...], zatem właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Marszałek Województwa [...]. Na podstawie analizy przedłożonej dokumentacji oraz ustaleń przeprowadzonych w terenie organ uznał wniosek [...] Sp. z o.o., za zasadny. Wszystkie drzewa wnioskowane do usunięcia, wymienione w pkt. 1 sentencji decyzji rosną na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na modernizacji targowiska. Stan drzew określono jako dobry i średni. Ze względu na kolizję z inwestycją należało zezwolić na ich usunięcie. Za usunięcie drzew wymienionych w pkt. 1 ppkt. 1-5 i 17-22 należy naliczyć stosowną opłatę. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie przyrody za drzewa wymienione w pkt. 1 ppkt. 6-16 nie naliczono opłaty pod warunkiem zastąpienia ich w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] wniósł odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2016 r. w części dotyczącej drzew o nr: 2 - 5 z gatunku żywotnik zachodni i nr 21 z gatunku klon jawor. W odwołaniu wniesiono, aby zezwolenie na usunięcie ww. drzew zostało wydane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co jest zgodne z art. 83d ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody. Następnie pismem z 17 lutego 2017 r. Zarząd [...] cofnął odwołanie wskazując, że [...] Sp. z o.o. przy piśmie z 31 stycznia 2017 r. przedłożyło ostateczną decyzję z [...] grudnia 2016 r. Nr [...] pozwolenie na budowę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca 2017 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania Zarządu [...] i pisma z 17 lutego 2017 r. o wycofaniu odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. art. 17 pkt 1 k.p.a. orzekło: 1. na zasadzie art. 137 k.p.a. nie uwzględnić cofnięcia odwołania Zarządu [...] od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] października 2016 r., 2. na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji wskazało, że w toku postępowania administracyjnego postanowieniem z [...] września 2016 r. Marszałek Województwa [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 22 drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działki nr ew. [...] i [...] obręb [...]) do czasu przedłożenia przez [...] Sp. z o.o. zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do gatunków chronionych. Zgodnie z art. 102 k.p.a. "W czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego" i art. 103 k.p.a. ,,Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie". Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew nie zostało podjęte. Zatem wydanie decyzji w tej sprawie w czasie zawieszenia postępowania nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 102 k.p.a. Z tych względów Kolegium nie uwzględniło cofnięcia odwołania, gdyż prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, co byłoby niezgodne z art. 137 k.p.a. Kolegium dokonując oceny zebranego materiału dowodowego i wydanej decyzji uznało, że decyzja organu I instancji z [...] października 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa. Z tego względu nie jest możliwe uwzględnienie cofnięcia odwołania przez Zarząd [...]. Jednocześnie Kolegium wskazało, że wystarczy zwykłe naruszenie prawa łub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję aby cofnięcie odwołania było niedopuszczalne. Kolejną okolicznością uniemożliwiającą uwzględnienie cofnięcia odwołania, na która wskazało Kolegium jest wejście z dniem 1 stycznia 2017 r. nowelizacji ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 4 ustawy z 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249) " 1. Do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych. 2. Do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza". Biorąc pod uwagę treść ww. art. 4 ustawy z 16 grudnia 2016 r. zaskarżoną decyzję organu I instancji należało uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w celu zastosowania przepisów, o których mowa wyżej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r. wniosło [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca Spółka decyzję organu odwoławczego zaskarżyła w części, w jakiej Kolegium uchyliło decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] października 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania w odniesieniu do drzew oznaczonych numerami: 1, 6 - 20, 22 wymienionymi w punkcie pierwszym decyzji Marszałka Województwa [...]. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w zaskarżonej części, wskazując na naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ rozstrzygnięcia, co do decyzji Marszałka Województwa [...] w części, w której pozostawała ona ostateczna. W konsekwencji powyższego, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej Kolegium orzekło w odniesieniu do drzew oznaczonych numerami: 1, 6 - 20, 22 wymienionymi w punkcie pierwszym decyzji Marszałka Województwa [...] oraz o zwrot kosztów postepowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Zarząd [...] wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji jedynie, co do części decyzji, to jest w odniesieniu do drzew nr 2 - 5 z gatunku żywotnik zachodni i nr 21 z gatunku klon jawor wymienionych w punkcie pierwszym decyzji Marszałka Województwa [...]. Tym samym w pozostałym zakresie decyzja stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Ponieważ odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji dotyczyło jedynie części drzew, o których wycięcie wnioskowała skarżąca, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w niniejszej sprawie winno jedynie odnieść się do tych drzew, co do których wniesiono odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r. odpowiada prawu. Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez uprawnioną stronę. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy nie wniesiono odwołania. Decyzja organu odwoławczego wydana pomimo braku odwołania strony jest dotknięta wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że Zarząd [...] zaskarżył decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] października 2016 r. w drodze odwołania w części dotyczącej drzew o nr: 2 - 5 z gatunku żywotnik zachodni i nr 21 z gatunku klon jawor, wnioskując o wydanie zezwolenia na usunięcie ww. drzew pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd Najwyższy w wyroku z 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99 (OSNP 2000/9/338 oraz LEX nr 38453) wskazał, że z przyjętej przez Kodeks postępowania administracyjnego konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem. Organ odwoławczy nie jest w szczególności związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyjęcie, że zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nie objętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie sprzecznej z Kodeksem zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji. Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut skargi, że skoro Zarząd [...] nie wniósł odwołania od decyzji organu I instancji w części dotyczącej drzew o nr: 1, 6 - 20 i 22, to decyzja w tym zakresie stała się ostateczna. Jednocześnie dodać należy, że w orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13, LEX nr 1636871). Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia odwołania od części decyzji uwarunkowana jest wystąpieniem podzielności zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że decyzją organu I instancji zostało udzielone zezwolenie na usuniecie 22 drzew. Każde z tych drzew zostało w osobnym podpunkcie punktu pierwszego decyzji opisane i przez to zindywidualizowane. Z treści punktu drugiego i trzeciego decyzji oraz załącznika do decyzji można określić wysokość opłaty jaka została ustalona za poszczególne drzewa, i za które taka opłata nie została ustalona. Jednakże w punkcie piątym decyzji nasadzenia zastępcze, od wykonania których uzależniono zezwolenie, dotyczą poszczególnych grup drzew, a nie indywidualnie każdego drzewa. Ten zapis decyzji przesądza, że decyzja nie może być podzielona i odczytana z podziałem na poszczególne drzewa. W konsekwencji powyższego, nie można było skutecznie wnieść odwołania jedynie od zapisów decyzji dotyczących drzew o nr: 2 - 5 i 21, a decyzja w pozostałej części nie stała się ostateczna. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Z zapisu art. 137 k.p.a. wynika, że cofnięcie odwołania przez stronę nie jest bezwzględnie skuteczne. Organ odwoławczy nie dopuści do cofnięcia odwołania w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji narusza prawo lub interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt I SA 119/94 (ONSA 1995 r., Nr 1, poz. 47) podkreślił, że "Cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu I instancji z zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego". Zatem w każdym przypadku, przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji organu I instancji pod względem zgodności z prawem, jak również z interesem społecznym. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 2-2/13, LEX nr 1333557). Skoro cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego, to w przypadku, kiedy w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ustalone zostało, że cofnięcie odwołania doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny - organ odwoławczy obowiązany jest do uznania, że czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że postanowieniem z [...] września 2016 r. Marszałek Województwa [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 22 drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działki nr ew. [...] i [...] obręb [...]) do czasu przedłożenia przez [...] Sp. z o.o. zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do gatunków chronionych. Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew nie zostało podjęte. Zatem prawidłowo Kolegium uznało, że wydanie decyzji w tej sprawie w czasie zawieszenia postępowania nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 102 k.p.a. Przy czym wystarczy zwykłe naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję aby cofnięcie odwołania było niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1579/12, LEX nr 1321337). Rozpoznając skargę należy jeszcze rozważyć zapis art. 139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyrażona w omawianym przepisie zasada zakazu reformationis in peius stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych obrony praw strony w postępowaniu administracyjnym. Chodzi bowiem o to by strony administracyjnego postępowania mogły wykorzystywać instytucję dwuinstancyjności bez obaw, że skorzystanie ze środka odwoławczego może narazić odwołujący się podmiot na "swoistą karę" w postaci uzyskania decyzji odwoławczej jeszcze mniej korzystnej od pierwszoinstancyjnej. Powyższy zakaz jest jednak ustawowo ograniczony i nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu pierwszej instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Z pewnością wydanie decyzji w czasie zawieszenia postępowania narusza prawo, ale naruszenie to nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Jednocześnie decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] października 2016 r. dotyczy praw i obowiązków [...] Sp. z o.o., a nie strony odwołującej się, tj. Zarządu [...]. W związku z powyższym zaskarżona decyzja nie została wydana na niekorzyść strony odwołującej się, tj. Zarządu [...]. Wobec powyższego, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.