I SA/Wa 1579/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej Gminy T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej Nr [...] wygasło prawo użytkowania wieczystego przysługujące X S.A., w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w T. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...] ha i nr [...], o pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Na wniosek Prezydenta Miasta T. przed Wojewodą [...] wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. prawo użytkowania wieczystego, w trakcie którego sporządzony został w dniu [...] sierpnia 2008 r. operat szacunkowy, uzupełniony dwoma aneksami z dnia [...] i [...] września 2008 r., określający wartość praw przysługujących X S.A. na kwotę [...] zł, na którą składają się wartość użytkowania wieczystego gruntu ([...]zł) i wartość naniesień stanowiących odrębny przedmiot własności ([...]zł). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz X S.A. w kwocie [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta T. Odszkodowanie zostało powiększone w stosunku do wartości użytkowania wieczystego gruntu i jego części składowych o 5 % z tytułu wydania nieruchomości zarządcy drogi. Odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Infrastruktury wniosła spółka X domagając się jej zmiany - poprzez doliczenie do kwoty ustalonego odszkodowania 22 % VAT, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług od przyznanego odszkodowania będzie musiała taki podatek zapłacić. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji nie podzielił zarzutu, iż wysokość odszkodowania powinna zostać powiększona o podatek VAT, gdyż podatki jak i inne opłaty "nie są efektem gry rynkowej między nabywcą a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek. Stanowią natomiast element warunków sprzedaży i powinny być traktowane jako jej koszt, tak jak np. prowizja dla pośrednika". Jednocześnie Minister odmówił mocy dowodowej sporządzonemu dla potrzeb tego postępowania operatowi szacunkowemu z dnia [...] sierpnia 2008 r., który w jego ocenie został sporządzony z naruszeniem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Uznał on bowiem, że nieruchomości przyjęte w podejściu porównawczym do porównania nie były podobne do nieruchomości wycenianej. W wyniku złożenia skargi przez X S.A. od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 65/10 uchylił zaskarżoną decyzję uznając za przedwczesną odmowę mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia [...] sierpnia 2008 r. z powołaniem się na naruszenie § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, gdyż tylko częściowo podzielił wątpliwości organu, co do poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, jednakże wątpliwości te nie były tego rodzaju, aby można było mieć pewność co do tego, że operat szacunkowy jest nieprzydatny i nie może stanowić dowodu w sprawie. Niezbędne było zatem zasięgnięcie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co do poprawności sporządzenia operatu. Bez zbadania tych okoliczności przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie była bowiem możliwa ocena zarówno podobieństwa nieruchomości, jak i podejścia i metody wyceny. Nie istniały zatem powody do uchylenia decyzji Wojewody i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Następnie - w wyniku złożenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku przez Ministra Infrastruktury - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. I OSK 1491/10 oddalił ją. Pismem z dnia 17 stycznia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zlecił Wojewodzie [...] sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Został on sporządzony w dniu 31 marca 2012 r., szacując wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Pismem z dnia 19 czerwca 2012r. X S.A. wycofała wniesione odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z art. 137 kpa strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może jednak nie uwzględnić cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Po przeanalizowaniu akt postępowania należy stwierdzić, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie narusza prawa, ani interesu społecznego. Natomiast czynności podejmowane przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu złożonego odwołania były związane z utratą aktualności uprzednio wskazanego operatu szacunkowego na skutek upływu czasu. Dodał, iż ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2010 r., ani Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2011 r. nie podzielili wątpliwości Ministra Infrastruktury wyrażonych w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. odnośnie wadliwości operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2008 r., zatem zaistniały warunki określone w art. 137 kpa - co wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Gmina Miasto T. zaskarżyła powyższą decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie. Orzeczeniu temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 137 kpa, poprzez jego błędną interpretację i błędne zastosowanie wskutek stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do wyrażenia zgody przez organ na cofnięcie odwołania przez stronę; 2. art. 107 § 3 kpa, poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, w której organ ograniczył uzasadnienie wyłącznie do opisu chronologii zdarzeń, pomijając kwestie merytoryczne w zakresie uzasadnienia prawnego; 3. art. 136 kpa, przez jego niezastosowanie; 4. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, błędną ocenę dowodów oraz przesłanek wyrażenia zgody na cofnięcie odwołania, o której mowa w art. 137 kpa; 5. art. 153 ppsa, poprzez nieuwzględnienie wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz oceny prawnej i wskazań w nich zawartych co do dalszego postępowania; Ponadto wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm.) - przez jego niezastosowanie lub błędną interpretację; 2. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), przez jego niewłaściwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ zgodził się na cofnięcie odwołania przez X S.A. na podstawie błędnych ustaleń (lub braku ustaleń) dotyczących zaistnienia przesłanek uzasadniających zgodę organu na cofnięcie odwołania, określonych w art. 137 kpa. Organ w ogóle nie zbadał kwestii, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. narusza prawo lub interes społeczny. Dodała, że w wartość prawa/nieruchomości została wyceniona w 2008 r., tymczasem w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony w marcu 2012 r., który wskazuje na to, że wartość nieruchomości jest niższa, niż w 2008 r. Zatem wysokość odszkodowania powinna odpowiadać wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym z marca 2012 r. Skoro przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu sprzed nowelizacji przewidywał ustalenie wysokości odszkodowania według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, to po nowelizacji, nie można przyjąć, iż wysokość odszkodowania może być ustalona wg wartości nieruchomości z dnia wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, lecz jak wynika z brzmienia znowelizowanego przepisu według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie dniem, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania powinien być dzień ostateczności decyzji Wojewody [...] z 2009 r. Nie doszło zatem do ustalenia odszkodowania zgodnie z ww. przepisem art. 18 ust. 1, a decyzja Wojewody [...] narusza prawo. Zaskarżona decyzja narusza także interes społeczny, gdyż oznacza konieczność wypłaty odszkodowania ze środków budżetu Gminy T., w wysokości ustalonej operatem szacunkowym nieodpowiadającym przepisom prawa. Ponadto nie zawiera merytorycznego uzasadnienia prawnego i wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zgadzając się na cofnięcie odwołania organ pominął kwestię wcześniej toczących się postępowań, zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który miał wątpliwości "co do poprawności operatu". Skarżąca dodała, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2002 r., II SA/Kr 657/99: "Cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego" (Lex 655919). Z kolei w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt: I SA 1142/98 Sąd ten wskazał, iż przesłanka nieprawidłowej wyceny mieści się w przesłankach uzasadniających nieuwzględnienie cofnięcia odwołania (Lex 48517). Także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2150/09 Sąd stwierdził, że jeżeli operat nie odpowiada przepisom prawa, a co za tym idzie jest niewiarygodny, to aby ustalić wartość rynkową nieruchomości musi być na nowo przeprowadzony dowód z innego operatu szacunkowego. Treść operatu szacunkowego przesądza bowiem o treści decyzji administracyjnej kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (Lex 705983). Tymczasem w niniejszej sprawie organ w ogóle nie dokonał ustalenia, na czym mogłoby lub nie - polegać naruszenie interesu społecznego. W odpowiedzi na złożoną skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż zarzuty w niej zawarte nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Mając na względzie powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego. W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. - z uwagi na cofnięcie odwołania. Zgodnie z art. 137 kpa strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Oznacza to, iż organ odwoławczy oceniając dopuszczalność cofnięcia odwołania powinien dokonać oceny decyzji organu I instancji, w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym. Organ odwoławczy powinien ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście nie tylko jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym) (por wyrok z dnia 18 marca 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 182/11 (Lex1127587). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1050/09 (Lex nr 558959), stwierdził, że przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, w której skarżący cofnął odwołanie, organ odwoławczy winien, stosownie do treści art. 137 kpa, przeprowadzić postępowanie co do stwierdzenia istnienia bądź też braku przesłanek negatywnych do uwzględnienia cofnięcia odwołania, tj. "naruszenia prawa", "naruszenia interesu społecznego". Ich zaistnienie uniemożliwia bowiem organowi uwzględnienie oświadczenia o cofnięciu odwołania i skutkuje koniecznością wydania postanowienia o odmowie uznania cofnięcia odwołania za skuteczne, które przybiera postać niezaskarżalnego postanowienia. Podkreślić należy, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny wystarczy zwykłe naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję - aby cofnięcie odwołania było niedopuszczalne. Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przenosząc powyższą analizę na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji nie zawarł żadnych rozważań dotyczących wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 137 kpa ograniczając się wyłącznie do przedstawienia chronologii zdarzeń (jak słusznie wskazał skarżący) i przytoczenia brzmienia przepisu. Organ nie odniósł się do faktu, iż w marcu 2012 r. został sporządzony nowy operat szacunkowy dla potrzeb prowadzonego postępowania, który oszacował wartość nieruchomości na kwotę niższą niż określona w decyzji organu I instancji z 2009 r. Powinien on zatem zbadać, czy okoliczność ta wpływa na ocenę przesłanek skuteczności cofnięcia odwołania – zwłaszcza przez pryzmat "interesu społecznego". Jednocześnie, zobowiązany był dokonać oceny, czy zmiana brzmienia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), dokonana ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 72, poz. 620), która miała miejsce po wydaniu decyzji przez organ I instancji, wywarła wpływ na niniejsze postępowanie i ocenę przesłanek określonych w art. 137 kpa. Prowadząc powyższą analizę organ nie może także pominąć treści art. 139 kpa, formułującego w postępowaniu odwoławczym zakaz "reformationis in peius", tj. instytucję chroniącą interesy odwołującego się oraz stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrażonego w zapadłych już w niniejszej sprawie wyrokach. W tej sytuacji Sąd uznał, że przedmiotowa decyzja naruszyła art. 107 § 3 kpa, 137 kpa i 139 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko Sądu i wyda stosowne rozstrzygniecie - po wnikliwym i wyczerpującym rozpoznaniu przesłanek określonych w art. 137 kpa - co znajdzie wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.