II SA/Ke 484/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 20 marca 2017r. nr XLVI/314/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność § 6 ust. 7 pkt 1) lit. b) oraz § 6 ust. 8 pkt 5) załącznika do zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 484/17 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia 20 marca 2017 r. nr XLVI/314/2017, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 856 ze zm.), Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kazimierza Wielka", stanowiący załącznik do powyższej uchwały (§1 uchwały). W § 6 ust. 7 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały postanowiono, że właściciel chcący odebrać swoje zwierzę od podmiotu wykonującego wyłapywanie, w trakcie akcji wyłapywania, zobowiązany jest wpłacić na rzecz Gminy Kazimierza Wielka kwotę stanowiącą równowartość kosztów wyłapywania, transportu oraz przetrzymywania zwierzęcia. Nadto w § 6 ust. 8 pkt 5 tego załącznika postanowiono, że przed odbiorem bezdomnego zwierzęcia z miejsc, o których mowa w ust. 4 pkt 1 ppkt a, obowiązuje ust. 7 pkt 1. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Pińczowie, który zaskarżył uchwałę w części tj. w zakresie § 6 ust. 7 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 11a w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nałożenie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego obowiązku w § 6 ust. 7 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały na właściciela odłowionego zwierzęcia pokrycia kosztów związanych z odłowieniem i transportem, utrzymaniem, podczas gdy ani przepis art. 11a ust. 1 tej ustawy, ani pozostałe przepisy tego artykułu regulujące kwestie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie dawały upoważnienia Radzie Miejskiej do nałożenia takiego obowiązku. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 7 pkt 1 lit. b i pkt 5 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że uchwała w sprawie programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczone prawodawcy lokalnemu kompetencje. W ocenie skarżącego wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zapisu w § 6 ust. 7 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, albowiem treść tego artykułu dotyczy zwierząt (w tym psów) bezdomnych i nie daje podstaw do nałożenia na właściciela w przypadku odebrania przez niego odnalezionego psa, obowiązku pokrycia kosztów jego odłowienia, transportu, utrzymania i zabiegów. Zapis ten został wprowadzony do przedmiotowej uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Prokurator wyjaśnił, że uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt stanowi program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ma na celu podjęcie rozwiązań zapobiegających bezdomności zwierząt. Natomiast, jakie zwierzę jest zwierzęciem bezdomnym zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 tej ustawy, który stanowi, że są to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby pod opieką trwale dotąd pozostawały. W uchwale wydanej na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, chodzi zatem o uchwalenie programu dla zwierząt bezdomnych a nie takich zwierząt, których właściciel się odnalazł. Skoro istnieje możliwość ustalenia właściciela zwierzęcia, to nie mamy do czynienia ze zwierzęciem bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. Kompetencja rady gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego zawarta w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt odnosi się do kwestii wyłapania i dalszego postępowania ze zwierzętami bezdomnymi. Przepis § 6 ust. 3 posługuje się pojęciem "zwierzęcia odłowionego", którego uchwała nie definiuje, tymczasem upoważnienie ustawowe nie odnosi się do stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących zwierząt odłowionych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej wniosła o umorzenie postępowania, uwzględniając w całości zarzuty skargi. W uzasadnieniu powyższego stanowiska, organ podniósł, że wskazane w skardze zarzuty są zasadne przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa oraz przepisów ustawy o ochronie zwierząt regulujących zagadnienie pokrycia kosztów związanych z odłowieniem, transportem i utrzymaniem zwierzęcia, kwestią opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Jak wyjaśniła Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej, intencją zapisu § 6 ust. 7 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały, który ma ścisły związek z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, było zapobieganie bezdomności zwierząt. Stąd też, ponieważ Gmina ma zapobiegać bezdomności zwierząt w ramach zadań własnych, uznano, że realizacja tego artykułu będzie polegała na zdyscyplinowaniu właściciela (opiekuna zwierząt), który nieodpowiedzialnie i bezmyślnie powoduje bezdomność zwierzęcia. Celowym zatem było skonkretyzowanie treści Programu i dostosowanie do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych na danym terenie. Ponadto zaskarżona uchwała po przedłożeniu do Wojewody Świętokrzyskiego była przedmiotem badania co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nadzoru nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania, w tym również zakwestionowania § 6 ust. 7 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały. Z uwagi jednak na aktualne orzecznictwo organ podzielił stanowisko, że nałożenie obowiązku w § 6 ust. 7 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały może być potraktowane jako przekroczenie upoważnienia ustawowego. Uwzględniając w trybie autokontroli skargę, Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej uznała zapis § 6 ust. 7 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały za naruszający prawo i uchwałą z dnia 24 lipca 2017 r. nr LI/362/2017 dokonała zmiany uchwały w zaskarżonym zakresie, która to zmiana wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania uchwały zmieniającej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Powyższe czyni postępowanie bezprzedmiotowym, a zatem wniosek o jego umorzenie na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Pińczowie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem ustępu 2 tego artykułu (obowiązującym na dzień podjęcia uchwały), program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z kolei art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej w zakresie dotyczącym nałożenia na właścicieli zwierząt obowiązku uregulowania poniesionych przez Gminę kosztów wyłapywania, transportu oraz przetrzymywania zwierzęcia, w sposób istotny narusza art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Brak jest bowiem przepisu upoważniającego radę gminy (miasta) do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego Programu, w tym kosztami odłowienia bezdomnych zwierząt. Jak stanowi wprost art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, koszty realizacji programu ponosi gmina. Tak podjęta uchwała narusza także zasadę z art. 94 Konstytucji RP oraz zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Jest również sprzeczna z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przekroczenie upoważnienia ustawowego w powyższym zakresie, z uwagi na treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części, w zakresie § 6 ust. 7 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził nieważność uchwały również w zakresie § 6 ust. 8 pkt 5 załącznika do uchwały, albowiem przepis ten wprost odsyła do ust. 7 pkt 1 tego paragrafu, który, jak to wyżej podniesiono, w sposób istotny narusza prawo. W zakresie argumentacji skargi dotyczącej istotnego naruszenia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt z uwagi na treść art. 4 pkt 16 tej ustawy podnieść należy, że w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, błąkające się, a następnie odłowione zwierzę (czyli złapane i następnie umieszczone w schronisku), jest zwierzęciem bezdomnym do chwili, kiedy nie zostanie ustalony jego właściciel (z reguły będzie to chwila zgłoszenia się tego właściciela do schroniska po odbiór zwierzęcia) bądź do momentu, kiedy nie znajdzie ono nowego właściciela. Zatem za niezrozumiałą uznać należy argumentację skargi dotyczącą braku możliwości uznania za bezdomne zwierzęcia, które zostało odłowione, a następnie zgłosił się po jego odbiór właściciel. Odnosząc się natomiast do wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego na zasadzie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., podnieść należy, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Uchwała poprzednia (uchylona) wywołuje skutki prawne do daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zachodzi bowiem konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego - weszła już w życie, a więc wywołała określone skutki prawne, co powodowało konieczność merytorycznego rozpoznania skargi. Z podanych wyżej przyczyn zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.