II SA/Ke 492/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia 16 lutego 2017 r. orzekającą o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie jednorazowej i bezzwrotnej zapomogi finansowej na miesiąc grudzień w kwocie 417,00 zł. W uzasadnieniu SKO wskazało, że A. G. we wniosku o przyznanie ww. świadczenia podniósł, iż spełnia wszystkie materialnoprawne warunki określone w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Od początku 2006 r. był osobą bezrobotną, od połowy 2008 r. pozostawał na wyłącznym utrzymaniu matki, zaś od połowy 2013 r. prowadzi własne gospodarstwo domowe, przy czym od kwietnia 2016 r. (z przerwą na początku maja 2016) jest na utrzymaniu matki emerytki. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji wyjaśnił, iż pomimo podjętych działań w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego A. G. nie nawiązał kontaktu z pracownikiem socjalnym, a wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym dowodem w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 24 § 3, art. 26 § 1, art. 6-8, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 kpa podnosząc, że pracownicy MOPR celowo w akcie zemsty za złożoną na nich do Prezydenta Miasta Kielc skargę działają na jego szkodę. Wymuszają przeprowadzenie wywiadu środowiskowego kiedy, z uwagi na objawy choroby, jest "półprzytomny". Wskazał, że w dniu 17 stycznia 2017 r. pracownik socjalny przyszedł do bloku, w którym skarżący zamieszkuje, ale bez zamiaru przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a jedynie aby wrzucić do skrzynki pocztowej kartkę. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO podniosło, że w związku z wnioskiem A. G. w dniu 17 stycznia 2017 r. pracownicy socjalni udali się w środowisko wnioskodawcy celem przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, jednakże nie zastali go w miejscu zamieszkania. Pismem z 17 stycznia 2017 r. organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy z informacją o próbie przeprowadzenia ww. wywiadu i prośbą o kontakt w lokalu ośrodka w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pouczając, że brak kontaktu będzie potraktowany jako niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu i spowoduje wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczeń. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 6 lutego 2017 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że mając na uwadze bierną postawę skarżącego i brak podjęcia przez niego próby kontaktu z pracownikiem socjalnym, zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej przyznania pomocy z uwagi na brak możliwości ustalenia jego sytuacji faktycznej i bytowej. SKO wskazało, że w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej, prócz czynności, jakie podejmuje sama osoba ubiegająca się o pomoc, szczególnie ważne jest czy współpracuje ona z instytucjami, które wspierają ją w celu radzenia sobie z zaistniałą trudną sytuacją życiową. Jednym z tego aspektów jest stosowanie się do zaleceń i propozycji pracownika socjalnego m.in. poprzez respektowanie wspólnie umówionych terminów do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skoro skarżący wskazuje, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, to niezrozumiałe dla organu jest dlaczego nie współpracuje z pracownikiem. W ocenie organu świadczy to o tym, iż nie jest on zainteresowany uzyskaniem wsparcia, bowiem uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skutkuje wydaniem decyzji negatywnej dla strony. Nawet choroba wymaga skontaktowania się z pracownikiem socjalnym i uzgodnienie dogodnego terminu. SKO podniosło, że wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącym do wydania decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Ta obligatoryjna forma postępowania wymaga od strony szczególnej aktywności, albowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego o wyłączenie pracowników. W treści wniosku skarżący opisał w sposób szczegółowy konkretne zdarzenia i trudne relacje z organem, jednakże nie domagał się wyłączenia organu od rozpoznania wniosku stanowiącego przedmiot sprawy. Niemożliwymi do zweryfikowania są, zdaniem SKO, zarzuty dotyczące zachowania pracownika socjalnego w dniu 17 stycznia 2017 r. Organ zwrócił uwagę na wystosowane w tym dniu do skarżącego pismo, które również nie spowodowało nawiązania przez skarżącego kontaktu z organem. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, A. G. zarzucił naruszenie prawa, w tym, artykułów 6, 7, 8, 24 § 3 i art. 26 § 1 kpa. W uzasadnieniu podniósł, że w obszernej dokumentacji zebranej na jego temat przez MOPR w Kielcach znajduje się szereg dokumentów potwierdzających wrogie wobec niego działania kilku pracowników MOPR w Kielcach, którzy – w jego ocenie – "kłamią, oszukują, manipulują faktami oraz starają się wytworzyć nieprawdziwe dowody", aby wykorzystywać je przeciwko niemu oraz celowo nie wypełniają swoich obowiązków, np. odmawiają przeprowadzenia tzw. rodzinnego wywiadu środowiskowego w godzinach, gdy może być on przytomny i może zrozumieć, co się do niego mówi. Zdaniem skarżącego powodem tego działania jest chęć zemsty na nim za złożoną przez niego skargę do Prezydenta Miasta Kielc na ww. pracowników. W związku z powyższym, każdy dokument wydany przez tych pracowników, który jego dotyczy jest obarczony wadą prawną nie do usunięcia, o której mówi kpa, a w tym art. 24 § 3. Dlatego SKO na jego wniosek powinno uchylić decyzje wydawane przez MOPR i odesłać sprawy do adresata jego pism, czyli Prezydenta Miasta Kielc, nie zaś je legalizować. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 20 września 2017 r., skarżący wniósł o zmianę kwalifikacji przedmiotu sprawy z "zasiłku celowego" na "zapomogę", gdyż nie wnioskował on o żadną formę pomocy w postaci zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednymi z podstawowych zasad postępowania administracyjnego są uregulowane w przepisach art. 7 i 8 kpa zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, których obowiązywanie ogranicza zakres swobody działania organu administracji publicznej. Jednym ze środków służących realizacji tych zasad jest instytucja wyłączenia (art. 24 i 25 kpa), która ma na celu eliminowanie wszelkich przyczyn skutkujących pojawieniem się jakichkolwiek wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu sprawy. Zgodnie z art. 24 § 3 kpa, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Instytucja wyłączenia, w tym instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej na podstawie art. 24 kpa, jest realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy, co oznacza, że zgłoszenie tego rodzaju wniosku rodzi za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 383/07, Lex nr 372671, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 591/09, Lex nr 573759). Postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżącego z 30 grudnia 2016 r. Wniosek ten został skierowany do Prezydenta Miasta Kielce. Na pięciu stronach tego wniosku jego autor wskazuje, że na skutek wniesionej przez niego skargi na dyrektora MOPR w Kielcach M. C. oraz pracowników Rejonu Opiekuńczego "Uroczysko" M. G. i M. M., od kilku miesięcy spotyka się z celowym z ich strony (a także ze strony innych pracowników MOPR) działaniem mającym na celu pozbawienie go jakiejkolwiek pomocy udzielanej przez MOPR. Dalej w piśmie tym skarżący wskazał na różnego rodzaju "akty zemsty" na nim ze strony tych pracowników. W końcowej części pisma A. G. zawarł następujące żądanie: "W związku z powyższym, skoro, jak powyżej wskazałem w ppkt. "e"-g’ i ppkt. I-II, pracowniczki Rejonu Opiekuńczego Uroczysko" MOPR w Kielcach, bezprawnie nie chcą przyznać mi należącej mi się pomocy finansowej, a w dodatku, z pism przysyłanych przeze mnie, wie o tym i aprobuje to dyrektor MOPR w Kielcach, oraz obecny prezydent Kielc i wiceprezydent Kielc, w takim razie, niniejszy wniosek jest w pełni uzasadniony! Dlatego, jako współwinny opisanego powyżej stanu rzeczy, proszę, aby prezydent Kielc przyznał mi zapomogę na miesiąc grudzień 2016, ponieważ, m.in. z winy W. L. i C. G., którzy od kwietnia 2016 r. lekceważą składane przeze mnie pisma, obecnie nie mam pieniędzy na życie i nie mam do kogo zwrócić się o te pieniądze, które, jak wykazało SKO w Kielcach, należą mi się z mocy obowiązującego prawa". Faktem jest, że w żadnej części tego pisma skarżący nie powołał podstawy prawnej swojego żądania - art. 24 § 3 kpa - i dopiero w odwołaniu zarzucił naruszenie tego przepisu; nie użył także we wniosku z 30 grudnia 2016 r. sformułowania "wnoszę o wyłączenie". Jednak nawet pobieżna lektura tego pisma ( a tym bardziej uważna), świadczy o tym, że jest w nim zawarty wniosek o wyłączenie wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Rejonu Opiekuńczego "Uroczysko", w tym kierownika tego Rejonu, M. G., jej zastępcy M. M. oraz M. S. M. G. i M. S. podejmowały w sprawie czynności procesowe, obie podpisały się pod notatką służbową sporządzoną 15 lutego 2017 r. zawierającą wniosek o odmowę przyznania skarżącemu pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na miesiąc grudzień 2016 r. Gdyby zaś organ I instancji miał co do wniosku A. G. jakiekolwiek wątpliwości, powinien wezwać skarżącego do wyjaśnienia, czy - w związku z zarzutami pod adresem pracowników i żądaniem rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy przez samego Prezydenta Miasta Kielce - domaga się on wyłączenia wskazanych we wniosku pracowników. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w przypadku wątpliwości co do treści żądania stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Natomiast kiedy pismo jest zredagowane w sposób niebudzący wątpliwości, organ winien mu nadać bieg. Tymczasem organ I instancji bez rozpoznania wniosku o wyłączenie (ewentualnie w przypadku wątpliwości spowodowanej brakiem sformułowania "wnoszę o wyłącznie" - bez wyjaśnienia czy skarżący składa takie żądanie) wydał decyzję, zaś organ odwoławczy uznał, że taki wniosek przez skarżącego w ogóle nie został złożony, mimo odmiennego twierdzenia zawartego w odwołaniu i wbrew oczywistej intencji skarżącego wynikającej z treści jego pisma z 30 grudnia 2016 r. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (przykładowo wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 281/07, Lex nr 500666), że zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie. Nie można z powodu sformułowania wniosku, który w pełni nie odpowiada konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia regulowanej przepisami prawa procesowego, pozostawić wniosku bez rozpoznania. W niniejszej sprawie odmowę przyznania A. G. zasiłku celowego organy uzasadniły brakiem jego współpracy z pracownikiem socjalnym i uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pozwalającego na ustalenie jego sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Jednakże brak zaufania do pracownika socjalnego może powodować odmowę udziału w przeprowadzeniu wywiadu. Wywiad środowiskowy obejmuje szczególnie chronione w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dobro osobiste, jakim jest prawo każdego do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. Przedstawienie takich danych może nastąpić tylko wobec pracownika, co do bezstronności którego strona ma pełne zaufanie (por. cyt. wyżej wyrok NSA sygn. akt I OSK 281/07). Odmowa współpracy osoby wnioskującej o przyznanie pomocy społecznej, objawiająca się brakiem kontaktu i uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu, może być podyktowana uzasadnioną obawą o stronniczość w ocenie jej sytuacji osobistej i finansowej przez pracownika organu. Dlatego też złożenie przez wnioskodawcę w okolicznościach niniejszej sprawy wniosku o wyłączenie pracowników ośrodka pomocy społecznej w sposób szczególny uzasadniało rozpoznanie tego wniosku już na wstępnym etapie postępowania przed organem I instancji. Bez wcześniejszego rozpoznania wniosku o wyłączenie nie jest możliwe wydanie przez organ decyzji i to nawet wówczas, gdy zdaniem organu wniosek jest oczywiście nieuzasadniony. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w drodze decyzji wydanej bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji publicznej narusza przepisy art. 24 § 3, art. 7 i art. 8 kpa w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności powinien doprowadzić do rozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników MOPR wymienionych w piśmie skarżącego, wszczynającym postępowanie w sprawie. Natomiast odnosząc się do zarzutów sprecyzowanych w piśmie procesowym skarżącego, a dotyczących tego, że organy odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku celowego, podczas, gdy według jego twierdzeń on o taką pomoc nie występował, gdyż wystąpił, ale o zapomogę, to zarzut ten nie jest uzasadniony. Kwestię wszelkiego rodzaju pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. na datę wydawania zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2016r., poz. 930), której nieznane jest pojęcie zapomogi. Dlatego też skoro skarżący domaga się przyznania określonej kwoty pieniężnej z uwagi na swoją trudną sytuację życiową i materialną, podstawę prawną przyznania takiej pomocy stanowią przepisy tej właśnie ustawy, na podstawie której mogą być przyznane świadczenia wymienione w jej art. 36, a mianowicie: świadczenia pieniężne: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd; świadczenia niepieniężne: praca socjalna, bilet kredytowany, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składki na ubezpieczenia społeczne, pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, sprawienie pogrzebu, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy, specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, mieszkanie chronione, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych. Dlatego też prawidłowo organ potraktował pismo skarżącego o przyznanie mu zapomogi w wysokości 417 zł za miesiąc grudzień 2016 r. jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego.