III SA/Gd 504/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie włączenia gimnazjum im. [...] w C. do ośmioletniej szkoły podstawowej i przekształcenia dotychczasowego Zespołu Szkół w C. w Szkołę Podstawową w C. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 29 marca 2017 r. Rada Miejska w C. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 50 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 129 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i 16 oraz art. 191 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60) przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie włączenia gimnazjum im. [...] w C. do ośmioletniej szkoły podstawowej i przekształcenia dotychczasowego Zespołu Szkół w C. w Szkołę Podstawową w C.. W § 1 uchwały zapisano, że Gimnazjum im. [...] w C. adres: ul. [...], 77-330 C. włącza się do ośmioletniej Szkoły Podstawowej im. [...] w C. adres: ul. [...], 77-330 C. jako klasy gimnazjalne w tej szkole. Zgodnie z § 2 uchwały przekształcono Zespół Szkół w C. w Szkołę Podstawową w C. z dniem 1 września 2017 roku. W § 3 wskazano, że Gimnazjum im. [...] w C. adres: ul. [...], 77-330 C. zakończy działalność z dniem 31 sierpnia 2017 roku. W § 4 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi C.. Stosownie do § 5 niniejsza uchwała podlegała podaniu do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie jej na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w C. ul. [...], 77-330 C., a także na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy C.. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 6). W § 7 przyjęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 3 kwietnia 2017 r. W dniu 20 kwietnia 2017 r. Wojewoda poinformował zarówno Radę Miejską w C., jak i Burmistrza C. o wszczęciu postępowania nadzorczego mającego na celu stwierdzenie nieważności uchwały. Pismem zaś z dnia 15 maja 2017 r. Burmistrz C. powiadomił organ nadzoru, że pomimo skierowania pod obrady Rady Miejskiej w C. projektu uchwały uwzględniającego uwagi Wojewody zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego ostatecznie nie doszło do uchylenia przez Radę wadliwej uchwały. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Wojewoda domagając się uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe polegające na jego nieuprawnionym zastosowaniu w sytuacji, w której zastosowanie znaleźć winien jedynie przepis art. 191 ust. 2 ustawy, - art. 191 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, polegające na podjęciu uchwały w sprawie przekształcenia zespołu szkół, podczas gdy przywołany przepis ustawy upoważnia organ stanowiący do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia przekształcenia zespołu szkół, - art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na zawarciu w uchwale zapisu o jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, podczas gdy przedmiotowa uchwała nie należy do aktów ogłaszanych w tym dzienniku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta uznał skargę za zasadną i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Organ dodał, że zostały wyczerpane wszystkie możliwe środki mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej uchwały i w tej sytuacji jedynie Sąd może stwierdzić jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej - "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że zasadniczo w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie włączenia gimnazjum im. [...] w C. do ośmioletniej szkoły podstawowej i przekształcenia dotychczasowego Zespołu Szkół w Czarnem w Szkołę Podstawową w C. (pełna treść uchwały została przywołana na początku niniejszego uzasadnienia). Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej również jako - "usg" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przepisach ustawy o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne (art. 91 ust. 1 u.s.g.) lub nieistotne W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Podstawą stwierdzenia nieważności aktu (uchwały lub zarządzenia) jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Prawem, którego ewentualne naruszenie powinno być przedmiotem badania, są nie tylko przepisy ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2010, s. 272). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", ST 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to naruszenia prawa m.in. jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu Sąd orzekający w sprawie uznał, że zakwestionowana uchwała narusza prawo, w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 129 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i 16 oraz 191 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 60 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym art. 18 ust. 2 pkt 15, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminny należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie do przepisu art. 129 ust. 1 pkt 2) ustawy, dotychczasowe gimnazjum można włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. W roku szkolnym odpowiednio 2017/2018 i 2018/2019 w szkole utworzonej zgodnie z ust.1 i ust. 3 pkt 1-4, 9 i 10, prowadzi się klasy dotychczasowego gimnazjum, aż do czasu likwidacji tych klas zgodnie z art. 127 (art. 129 ust. 8 ustawy). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3, 4, 7, 8 i 10, za dzień zakończenia działalności dotychczasowego gimnazjum uznaje się dzień 31 sierpnia roku, w którym następuje włącznie dotychczasowego gimnazjum do odpowiednio ośmioletniej szkoły podstawowej, dotychczasowego trzyletniego liceum ogólnokształcącego, dotychczasowego czteroletniego technikum, czteroletniego liceum ogólnokształcącego pięcioletniego technikum lub branżowej szkoły I stopnia (art. 129 ust.16 ustawy). Natomiast przepis art. 191 ust. 1 ustawy stanowi, że z dniem 1 września 2017r. zespół szkół publicznych, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczas zespół publicznych szkół, o których mowa w ust. 1, w terminie do 30 listopada 2017 r., w drodze uchwały, stwierdza jego przekształcenie w ośmioletnią szkołę podstawową zgodnie z ust. 1 (art. 191 ust. 2 ustawy). W świetle jednoznacznej treści przywołanych powyżej przepisów ustawy, należy podzielić stanowisko Wojewody, że w zaskarżonej uchwale w sposób nieuprawniony zostały połączone odrębne tryby postępowania określone w art. 129 i w art. 191 ustawy. W niniejszej bowiem sprawie powinien mieć jedynie zastosowanie tryb wynikający z art. 191 ustawy, który przewiduje przekształcenie zespołu szkół w skład, którego wchodzi jedynie dotychczasowa szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum - w ośmioletnią szkołę podstawową. W tym bowiem przypadku ustawodawca nie przewidział postępowania, które ma polegać na włączeniu gimnazjum do szkoły podstawowej. Z zapisów zaskarżonej uchwały wynika, że gimnazjum zostało włączone do ośmioletniej szkoły podstawowej (§ 1), a następnie zespół szkół został przekształcony w szkołę podstawową (§ 2), a więc doszło do połączenia dwóch odrębnych trybów postępowania. Tym samym doszło do nieuprawnionego zastosowania przepisu art. 129 ust. 1 pkt 2), do stanu faktycznego, w którym zastosowanie znajduje procedura objęta unormowaniem przepisem art. 191 ustawy. Przy czym, zgodnie z brzmieniem tego ostatniego przepisu ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały - stwierdza tylko przekształcenie - zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową (art. 191 ust. 2 ustawy). W tym bowiem przypadku stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 191 ust. 1 ustawy, zespół publicznych szkół "staje się" ośmioletnią szkołą podstawową. W sprzeczności więc również z przepisem art.191 ustawy pozostaje samo brzmienie zapisu § 2 uchwały, w którym dokonuje się przekształcenia zespołu szkół, zamiast stwierdzenia samego przekształcenia. Trzeba także zgodzić się z Wojewodą, że przedmiotowa uchwała nie stanowi prawa miejscowego oraz nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, o czym stanowi § 6 uchwały. Zaskarżona uchwała, niewątpliwie stanowi akt normatywny, ale nie jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017r. w sprawie sygn. akt I OSK 23/17, dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl, który dotyczył zbliżonej uchwały, a mianowicie w sprawie likwidacji szkoły podstawowej). Wyrażone w tym orzeczeniu poglądy w przedmiocie charakteru prawnego zakwestionowanej regulacji, Sąd orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje). Ponadto, Konstytucja RP definiuje akta prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Zaskarżona uchwała nie stanowi więc aktu prawa miejscowego, jak również innego aktu wymienionego w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.), tym samym nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. W podsumowaniu należy więc w całej rozciągłości podzielić zastrzeżenia Wojewody dotyczące przedmiotowej uchwały i w konsekwencji stwierdzić jej nieważność. Niewątpliwie wskazane w skardze naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi. Organy władzy publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny. W świetle poczynionych rozważań niewątpliwie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.