IV SA/Wr 528/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. B. W. (zwana dalej: skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. pisemną propozycję z dnia z dnia [...] nr [...] określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we W., kwalifikując ją jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów: - art. 165 ust. 7 oraz art. 179 , art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajową Administrację Skarbową poprzez błędna wykładnie tych przepisów i faktyczne zwolnienie jej ze służby, pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek , - art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie, podnosząc, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną. W tym zakresie wskazał, że ustawodawca nie przewidział kompetencji do składania przez dyrektorów administracji skargowej propozycji zatrudnienia w formie decyzji. W ocenie organu złożenie propozycji pracy nie stanowi czynności materialno-technicznej i nie może być postrzegane jako czynność objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie mieści się ona w sferze działania administracji publicznej i nie może być zaliczona do kategorii spraw administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. Natomiast skarga jest niedopuszczalna, jeżeli nie spełnia ustawowo określonych warunków odnośnie przedmiotu skargi, jej formy i treści. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 , poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowo-administracyjnych. Natomiast granice kognicji rzeczowej sądu administracyjnego doprecyzowane zostały w art. 3 § 2 p.p.s.a. , zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto jak wynika dalej z przepisów § 2a i § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w : 1/ sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, 2/ w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wyszczególnienie w cytowanym wyżej przepisie art.3 § 2 , § 2a i § 3 p.p.s.a. wymienionych wyżej aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi ono katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w przepisie art. 5 p.p.s.a. ustawodawca w sposób enumeratywny określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (...). Określając zatem - z punktu widzenia wskazanej wyżej kognicji sądu administracyjnego - przedmiot skargi w analizowanej sprawie stwierdzić należy ,że jest nim pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] określająca skarżącej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we W. Ocena charakteru prawnego tej czynności organu musi zostać poprzedzona analizą przepisów, stanowiących podstawę prawną do takiej formy działania tego organu. Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.) utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej - Dz.U. z 2016 r. poz.1799 ( art. 159 ust.3 ) , znosi się m.in. Szefa Służby Celnej ( art. 160 ust.1 pkt 2 ) , Izba Skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej ( art. 160 ust.2) , która wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki urzędów celnych mających siedzibę w tym samym województwie , bez względu na charakter stosunku prawnego , z którego te prawa wynikają ( art. 160 ust.9) . Stosownie do art. 165 ust.3 powołanej wyżej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisie z art. 165 ust. 7 wskazanej wyżej ustawy , zgodnie z którym Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1/ stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2/ stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ). Wypada w tym miejscu zauważyć ,że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. powołaną wyżej ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej , zagadnienie charakteru prawnego " pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienie NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11). W ocenie Sądu taki sam charakter ma składana - w trybie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Jest to pismo proponujące skarżącej nowe warunki zatrudnienia i to od niej zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, będące przedmiotem sporu pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy ,że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami , a mianowicie : - po pierwsze, nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; - po drugie , musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; - po trzecie , musi zostać skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; - po czwarte , musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; - po piąte , musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016 , J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011 ) . Zarówno z treści pisma będącego przedmiotem osądu , jak i z przepisów stanowiących podstawę prawną jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z literalnego brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika ,że jest w nim mowa wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w powołanej wyżej ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 tej ustawy .), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy) . Nie budzi żadnych wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , że będące przedmiotem sporu pismo nie ma charakteru władczego , bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Ponownie w tym miejscu wypada przypomnieć , że "inny akt lub czynność", o których mowa przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. , to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Reasumując, aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz.51). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku , gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Konkludując powyższe stwierdzić należy ,że brak podstaw do uznania, że zaskarżone pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie powyższego oznacza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.