IV SA/Wr 436/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 19 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. (IAS) na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.) złożył M. W. (skarżąca) propozycję określającą warunki zatrudnienia, w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we W., na stanowisku starszy specjalista. Zgodnie z art. 170 ust. 2 tej ustawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji skarżąca mogła złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, stosunek służby wygasa po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, lub upływie terminu złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Pismem z dnia 25 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora IAS we W. do przedstawienia propozycji służby, którą zobowiązany był złożyć skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 cytowanej ustawy. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. natomiast wezwała Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego w związku z propozycją pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po bezskutecznym, powyższym wezwaniu, skarżąca zakwestionowała złożoną propozycję pracy jako "czynność lub akt z art. 3 p. 2 pkt 4 PPSA". Wniosła o uznanie, że propozycja ta jest innym niż określony w art. 3 p. 2 pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zarzuciła brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art.179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o KAS poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby mimo braku wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. W przypadku skarżącej powinno nastąpić złożenie propozycji służby. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. Gdyby Sąd uznał, że złożona propozycja jest decyzją administracyjną – o wyraźne stwierdzenie tego elementu w uzasadnieniu orzeczenia, gdyż może to mieć istotny wpływ na prawa i obowiązki skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS we W. wniósł alternatywnie o jej odrzucenie względnie o oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdził, że propozycja pracy złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną, ani czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa. W szczególności podniósł następnie, że konieczność realizacji zadań przez osoby posiadające odpowiednio szeroką wiedzę i różnorodne doświadczenie zawodowe, przy uwzględnieniu optymalnego wykorzystania dostępnej kadry, sprawiły, że Dyrektor IAS we W., wziąwszy pod uwagę kwalifikacje pracownicze uznał, że predestynują one skarżącą do pracy na zajmowanym stanowisku. Takie działanie wpisuje się w istotę reformy podczas gdy powszechne zachowanie status quo przez pracowników/funkcjonariuszy godziłoby w sens jej wprowadzenia. Niezasadnie więc skarżąca podnosi, iż będąca przedmiotem tego postępowania propozycja pracy narusza art. 165 ust. 7 cytowanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na enumeratywnie wyliczone w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. W kontekście przywołanych przepisów należy uznać, że przedmiotowa skarga została złożona na akt niepodlegający kontroli sądu administracyjnego, którego przedmiotem jest propozycja nowych warunków zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zakwestionowane pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Aby bowiem można było uznać określoną prawną formę działania administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona odznaczać następującymi elementami: - nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; - musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; - musi zostać skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; - musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; - musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016 - komentarz do art. 3 p.p.s.a.; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, LexisNexis 2011 - komentarz do art. 3 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego pisma z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek należało przede wszystkim przeanalizować przepisy, na podstawie których zostało ono podjęte. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., zwanej dalej p.w.k.a.s.). Zgodnie z art. 165 ust. 3 powołanej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, zwanej dalej u.k.a.s.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z ust. 7 cytowanego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno- Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Z treści zakwestionowanego pisma, a także z przepisów stanowiących podstawę jego wydania wynika zatem, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych wyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. mowa jest bowiem wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien on zająć stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), bądź też na jego wygaśnięciu (at. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.). Wobec tego pismo takie bezpośrednio nie kształtowało w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można było zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca w niniejszej sprawie nie pozostaje w typowej dla stosunku administracyjnego sytuacji charakteryzującej się brakiem równorzędnej pozycji podmiotów, z których jeden (administrujący) w sposób jednostronny podejmuje względem drugiego (administrowanego) władcze rozstrzygnięcie, drugi zaś zobowiązany jest się mu podporządkować pod rygorem przymusowej egzekucji. Nie można oczywiście tym samym przyjąć, że strona skarżąca znajduje się na równorzędnej pozycji względem organu. Jej sytuacja nie wynika jednak z działań podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz wiąże się z relacjami służbowymi z uwagi na wiążący strony stosunek zatrudnienia. Stąd też brak podstaw do uznania, że kwestionowane pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie zaistniały również przesłanki do uznania, że pismo to stanowi decyzję administracyjną. Ustawodawca bowiem tylko w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji dalszej służby wskazał wprost, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, która następnie, po wyczerpaniu trybu odwoławczego, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s.). Również ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej nie zawiera przepisów, z których wynikałaby zarówno forma decyzji dla propozycji zatrudnienia funkcjonariusza w urzędach obsługujących organy administracji skarbowej, jak i dopuszczalność wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Poza tym należy wskazać, że powołana ustawa w art. 276 ust. 1 i 2 przewiduje formę decyzji i tryb administracyjny wyłącznie w ściśle określonych przypadkach dotyczących: zwolnienia ze służby, przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Tylko we wskazanych przypadkach możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu administracji skarbowej. Mając powyższe okoliczności na uwadze należało uznać, że zakwestionowane pismo nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Nie stanowi bowiem żadnej z wymienionych w art. 3 p.p.s.a. prawnych form działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej. W szczególności nie jest ono decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r., nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r., problematyka charakteru "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma, zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11 i z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, podobny charakter ma składana na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (art. 165 ust. 7) pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 876/17). Wniesiona skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.