I SAB/Wa 359/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku P. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1960 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w mieście W. z dnia [...] listopada 1959 r., nr [...] dotyczącego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] – Praga - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz P. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. P. B. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako: organ/Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietna 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1960 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1959 r., nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 12 kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia rozpoznającego ww. wniosek. Skarżący podniósł, że do chwili obecnej, pomimo toczącego się od przeszło 17 lat postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa, sprawa nie została zakończona. W związku z tym skarżący wniósł o wyznaczenie Ministrowi maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ przedstawił przebieg postępowania i, ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazał, że sprawa została wszczęta niecałe 7 lat, a nie 17 lat, jak twierdzi skarżący. Wskazał również, że obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania oraz zgromadzenie niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Organ wskazał ponadto, że ma ograniczone zasoby kadrowe, a sprawy (co do zasady) rozpoznawane według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącego wezwania Ministra do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" (do czasu nowelizacji kpa która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.), nie zostały zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności ograniczano przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano natomiast prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, przedstawiony na wstępie wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy. Jednocześnie biorąc pod uwagę skomplikowany charakter sprawy dotyczący rozstrzygnięć sprzed kilkudziesięciu lat, Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała jeszcze charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że bezpośrednio po złożeniu przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również na dalszym etapie postępowania (w okresie od kwietnia 2010 r. do września 2011 r.) do momentu zawieszenia postępowania organ podjął szereg czynności w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania. Ponadto przy dokonywaniu oceny charakteru stwierdzonej bezczynności organu Sąd wziął pod uwagę okres zawieszenia postępowania administracyjnego od września 2011 r. do października 2016 r. Zgodnie bowiem z art. 103 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kpa. Dotyczy to także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi kilkuletni okres zawieszenia postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, w pkt 1, 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6, art. 154 § 2 ppsa, w pkt 3 sentencji - na podstawie art. 151 w zw. z art. 154 § 7 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.