II OZ 921/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 171/17 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 171/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku K. M. (dalej jako Skarżąca) o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w sprawie z jej skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako P.p.s.a.) jest uprawdopodobnienie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd uwzględnił wniosek o wstrzymanie bowiem uznał, że realność spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wynika z zaskarżonej decyzji o zobowiązaniu do powrotu oraz okoliczności wskazanych przez skarżącą. Zdaniem Sądu, udzielenie ochrony tymczasowej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji skutkującej wydaleniem cudzoziemca stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury oraz ma na celu urzeczywistnienie prawa strony do sądu. Wyjazd cudzoziemki wraz z małoletnimi dziećmi z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd pozbawiłby ich możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a tym samym skorzystania w pełnym zakresie z prawa do sądu. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji, pomimo braku wykazania przez stronę skarżącą realizacji którejkolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania oraz pomimo braku wskazania w uzasadnieniu postanowienia konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wstrzymanie wykonania decyzji jest zasadne. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia organ wskazał, że wstrzymanie wykonania przez sąd w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. jest dopuszczalne gdy strona wykaże możliwość wyrządzenia jej poprzez wykonanie decyzji znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Strona ma obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia swojego wniosku o wstrzymanie wykonania poprzez wskazanie okoliczności świadczących o możliwości zaistnienia przesłanek wstrzymania. Wnioskodawca powinien swoje twierdzenia co do okoliczności mających wskazywać na istnienie przesłanek wstrzymania poprzeć określonymi materiałami (dokumentami źródłowymi). Zdaniem organu, pełnomocnik skarżącej uzasadniając zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie decyzji zobowiązującej skarżącą do powrotu nie wykazał realizacji którejkolwiek z przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Za takie przesłanki nie można uznać twierdzenia skarżącej o ryzyku wyrządzenia jej i jej rodzinie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, o naruszeniu jej interesu poprzez pozbawienie jej uczestnictwa w niniejszym postępowaniu sądowym oraz uniemożliwienie dokończenia toczącej się wobec niej procedury związanej z udzieleniem ochrony międzynarodowej czy też wskazanie, że jej sytuacja finansowa uniemożliwi jej ewentualny powrót do Polski. Sąd uznał jednak powyższą argumentację za wystarczającą do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd niezasadnie uznał, że w sprawie istnieją okoliczności z art. 61 § 3 P.p.s.a. Z treści uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wynika wprawdzie, że skarżąca zamierza osobiście uczestniczyć w postępowaniu sądowym i mieć możliwość przedstawienia swoich racji, lecz Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że cudzoziemka jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adw. M. F., zobowiązanego do pomocy prawnej bez względu na miejsce jej pobytu. Praktyka sądów administracyjnych wskazuje, że niezwykle rzadko konieczny jest osobisty udział strony w postępowaniu poprzez stawienie się w sądzie. Organ wskazał, że stosowanie ochrony tymczasowej w sprawach skarg na rozstrzygnięcia zobowiązujące do opuszczenia kraju przez cudzoziemca nie może być automatyczne. W tym przypadku także należy wskazać w uzasadnieniu okoliczności konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Takie automatyczne stosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. mogłoby prowadzić do wniosku, że w każdej sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu zasadne byłoby wstrzymanie wykonania decyzji, co stoi w sprzeczności z treścią ww. regulacji i przeciwko takiemu interpretowaniu ww. przepisu zdecydowanie opowiedział się NSA. Gdyby ustawodawca życzył sobie, aby prawo do osobistego uczestnictwa strony w postępowaniu sądowym stanowiło odrębną przesłankę wstrzymania decyzji, uwzględnił by ją w art. 61 § 3 P.p.s.a. Organ podnosi, że w obecnym stanie prawnym konieczne było wykazanie istnienia powiązania między okolicznością, na którą powołał się WSA w Warszawie (osobiste uczestnictwo Cudzoziemki i jej dzieci w postępowaniu i ich prawo do sądu) a wskazanymi w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłankami. Sąd nie wykazał, że brak ewentualnego osobistego uczestnictwa Cudzoziemki w postępowaniu sądowoadministracyjnym i idący za tym brak możliwości skorzystania z prawa do sądu, który ma być następstwem wykonania decyzji zobowiązaniowej, spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla Cudzoziemki i jej dzieci, a tym bardziej nie wyjaśnił jaką konkretnie szkodę ponieśliby i czy szkoda ta miałaby znaczny rozmiar, bądź jakie trudne do odwrócenia skutki by to spowodowało. Sąd nie dokonał oceny czy w zaskarżonej sprawie istnieje niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zdaniem organu, Sąd uznał z góry, że niebezpieczeństwo takie istnieje, chociaż żadnych konkretnych okoliczności przemawiających za przyjęciem takiego stanowiska nie wykazał. Nie wyjaśnił na czym polegała realność spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Organ stwierdził, że nie neguje, iż wykonanie decyzji o zobowiązaniu Skarżącej i jej dzieci do powrotu może skutkować powstaniem z mocy prawa obowiązku opuszczenia Polski, co w określonych warunkach może wiązać się z powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże w przedmiotowej sprawie powyższe nie zostało w żaden sposób dowiedzione ani nawet uprawdopodobnione. Wyjazd Cudzoziemki i jej dzieci poza granice Polski nie pozbawi ich możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem może w nim uczestniczyć za pośrednictwem wyznaczonego przez siebie profesjonalnego pełnomocnika. W konsekwencji wyjazdu nie powstanie znaczna szkoda czy trudne do odwrócenia skutki dla Cudzoziemki i jej dzieci. Organ podkreślił także, iż wobec Cudzoziemki i jej dzieci oraz jej małżonka D. B. prowadzone jest kolejne postępowanie w sprawie udzielenia im ochrony międzynarodowej. W toku pierwszego postępowania uchodźczego organy nie stwierdziły przesłanek do nadania im statusu uchodźcy bądź ochrony uzupełniającej. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Zgorzelcu o zobowiązaniu jej męża do powrotu. Nie dojdzie zatem do rozdzielenia rodziny. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sądu nie wynika czy Sąd wziął pod uwagę trudną sytuację ekonomiczną, na którą powoływała się Skarżąca. Organ wskazał, że istnieje możliwość złagodzenia rygoryzmu decyzji z art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Na podstawie art. 320 ust. 1 i 2 tej ustawy Skarżąca może wnioskować o cofnięcie zakazu ponownego wjazdu do Polski z art. 318 ust. 1 pod warunkiem spełnienia wskazanych tam przesłanek. Organ odwoławczy nie miał możliwości cofnięcia z urzędu orzeczonego wobec Skarżącej zakazu ponownego wjazdu. Takie rozstrzygnięcie nie mogło zapaść w decyzji objętej zaskarżeniem. Zastosowanie art. 320 ust. 1 może nastąpić już po wydaniu decyzji o zobowiązaniu do powrotu w wyniku rozpatrzenia wniosku Cudzoziemki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny zawartych w powołanym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony o istnieniu tych niebezpieczeństw. Stawiane twierdzenia należy uzasadnić stosownymi okolicznościami. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno ono wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, jak trafnie podniósł organ w zażaleniu, pełnomocnik skarżącej uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji niebezpieczeństwo wyrządzenia zaskarżoną decyzją skarżącej i jej dzieciom znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków upatruje w tym, że skarżąca będąc zobowiązana do wyjazdu z Polski do Rosji (Republika Inguszetii) nie będzie mogła w pełni realizować swojego prawa do sądu bowiem nie będzie możliwy jej osobisty udział w toczącym się postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy skarżąca na potrzeby niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w dniu [...] września 2015 r. ustanowiła pełnomocnika w osobie adwokata M. F. (k. 9) udzielając jej szerokiego pełnomocnictwa m.in. do reprezentowania jej w postępowaniach przedsądowych, postępowaniach sądowych przed sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi wszystkich instancji, przed organami administracji publicznej bądź innymi organami i instytucjami (...) w sprawie z wniosku o nadanie statusu uchodźcy, w sprawie decyzji o zobowiązaniu do powrotu - Nr [...] (...) a także we wszystkich innych sprawach związanych z legalizacją jej pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że prawo do sądu skarżącej oraz pozostających pod jej opieką małoletnich dzieci będzie zagwarantowane albowiem w niniejszej sprawie jak i w sprawie z ponownego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej skarżącą będzie reprezentował profesjonalny pełnomocnik, który w razie konieczności będzie mógł zwrócić się do skarżącej przebywającej poza Polską o złożenie wyjaśnień w konkretnej sprawie np. na piśmie lub w inny sposób przedstawiający jej stanowisko. Pełnomocnik ma ponadto obowiązek dołożyć wszelkiej staranności by prawa skarżącej do sprawiedliwego procesu nie zostały naruszone. Mając na uwadze, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadza się ograniczone postępowanie dowodowe (dowód z dokumentów) a badanie zaskarżonych aktów odbywa się na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji należy uznać, że osobiste stawiennictwo skarżącej przed sądem zasadniczo jest nieobowiązkowe, a jeśli skarżąca uczestniczy w rozprawie to jej udział sprowadza się zazwyczaj do przedstawienia argumentacji wskazującej na wadliwość wydanej decyzji, co zawiera już wniesiona przez nią skarga. Sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego przedmiotu sprawy. Jeśli taka potrzeba zachodzi jest to podstawa do uchylenia aktu i uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organy. W związku z tym udział osobisty skarżącej nie jest konieczny i występuje na zasadzie wyjątku. Podkreślić należy, że strona ustanowiła sobie pełnomocnika w związku z czym jej prawo do udziału w postępowaniu za jego pośrednictwem zostało zagwarantowane. Konieczność opuszczenia Polski przez skarżącą i jej dzieci wobec wykonania decyzji zobowiązującej do powrotu nie będzie zatem skutkowało w tym konkretnym przypadku znaczną szkodą czy też trudnymi do odwrócenia skutkami. Skarżąca wskazuje we wniosku, że opuszczenie terytorium Polski przed wydaniem przez Sąd wyroku - w razie korzystnego orzeczenia - uniemożliwi dokończenie procedury związanej z udzieleniem ochrony międzynarodowej. Należy zauważyć, że w sytuacji uchylenia zaskarżonej decyzji wyrokiem sądu skarżąca nadal będzie reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa czy to w postępowaniu ze skargi kasacyjnej czy też w ponownym postępowaniu przed organem administracyjnym. Nie wystąpi zatem zagrożenie powstaniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Jeśli nawet zostanie złożona skarga kasacyjna czy skarga od kolejnej decyzji organu do sądu administracyjnego, jak już była mowa wcześniej, udział skarżącej w postępowaniu nie będzie obligatoryjny dla jego prawidłowego prowadzenia i zakończenia. We wniosku o wstrzymanie pełnomocnik skarżącej sygnalizuje, że wyjazd z Polski spowoduje z uwagi na jej złą sytuację ekonomiczną brak możliwości powrotu do Polski. Niestety poza tym ogólnikowym stwierdzeniem nie przedstawiono argumentacji i dokumentów źródłowych potwierdzających taki stan rzeczy. Nawet Sąd wydając zaskarżone postanowienie nie badał tej okoliczności pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżąca powołując się na tę okoliczność powinna wykazać, że faktycznie ona występuje, oraz że prawdopodobne jest, iż wyjazd spowoduje jej dalsze pogorszenie co najmniej w znacznym stopniu. Skarżąca we wniosku nie przedstawiła swojej sytuacji materialnej by móc formułować takie wnioski. NSA nie ma zatem podstaw by twierdzić, że opuszczenie terytorium Polski spowoduje pogorszenie sytuacji materialnej skarżącej i jej dzieci co należałoby kwalifikować jako znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. Z akt sprawy co prawda wynika, że jedynym źródłem utrzymania w Polsce są środki pochodzące ze świadczeń pieniężnych stanowiących pomoc dla uchodźców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy, które wystarczają na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb życiowych ale nie można na tej podstawie twierdzić, że powrót do kraju pochodzenia pozbawi ją wszelkich środków utrzymania. Oczywiście nie będzie już wtedy otrzymywać z Polski środków przeznaczonych na pomoc starającym się o nadanie statusu uchodźcy ale może wystąpić o pomoc w kraju pochodzenia na przykład z opieki społecznej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Sądu I instancji prawo do sądu skarżącej i jej dzieci w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym i ewentualnym innym postępowaniu administracyjnym jest zagwarantowane poprzez wyznaczenie profesjonalnego pełnomocnika do reprezentowania ich we wszelkich postępowaniach związanych z legalizacją ich pobytu na terenie Polski. Z tego powodu wskutek wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji opuszczenia Polski przed wydaniem wyroku nie wystąpi ani znaczna szkoda ani trudne do odwrócenia skutki. Brak przedstawienia sytuacji materialnej skarżącej w razie powrotu do kraju pochodzenia uniemożliwił odniesienie jej do przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Zauważyć należy, że skarżąca nie wskazała żadnych innych okoliczności przemawiających za udzieleniem ochrony tymczasowej. Skarżąca we wniosku o wstrzymanie nie wskazała na okoliczności związane ze stanem zdrowia jej i dzieci. NSA badając z urzędu wszelkie okoliczności wynikające z akt sprawy mogące mieć wpływ na rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie zauważa, iż problemy zdrowotne skarżącej i jej dzieci także nie stanowiły podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Wskazywane schorzenia (potrzeba konsultacji psychologicznej, złamany przy porodzie obojczyk i przebyte zapalenie oskrzeli najmłodszego dziecka, czy zmiany nowotworowe u starszej córki w postaci naczyniaków nie potwierdzone leczeniem) mogą być leczone w kraju pochodzenia skarżącej a zatem wyjazd z Polski nie spowoduje pod tym względem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji w oderwaniu od okoliczności sprawy z góry przyjął, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia konieczność urzeczywistnienia prawa strony do sądu gdy w rzeczywistości skarżąca za pośrednictwem pełnomocnika będzie w pełni realizowała to prawo nawet po opuszczeniu Polski. Sąd I instancji niejako na zasadzie automatyzmu uznał zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej skutek w postaci zobowiązania skarżącej do powrotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to sprzeczne z istotą omawianej regulacji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej, do którego prowadzi argumentacja Sądu, oznaczałby, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżąca nie uprawdopodobniła w złożonym przy skardze wniosku o wstrzymanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność udzielenia jej ochrony tymczasowej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 188 zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.