IV SA/Wa 1171/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...], na skutek odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 551m2, wydzieloną z działki nr [...], położoną w rejonie ul. [...], w dzielnicy [...] w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ulicy [...] w [...], której użytkownikiem wieczystym była [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Zgodnie z tą decyzją z działki o nr [...] z obrębu [...] wydzielona została m.in. działka nr [...] o pow. 551 m2. Podział ten został dokonany na wniosek [...] Sp. z o. o. Decyzja uzyskała walor ostateczności w dniu [...] września 2009 r. Omawiany podział był zgodny z decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie ul. [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą na odcinku ul. [...] – ul. [...] na wielu działkach, w tym m. in. nr [...] w obrębie [...]. W dniu [...] listopada 2010 r. [...] Sp. z o. o. zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o podjęcie rokowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W związku z nieotrzymaniem odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] maja 2011 r. spółka [...] Sp. z o. o. zwróciła się do Prezydenta [...] o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) – zwanej dalej "ugn". W dniu [...] września 2012 r. [...] Sp. z o. o. zbyła wierzytelność dotyczącą ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] Sp. z o. o. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. 551 m2, położoną w rejonie ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Prezydent [...] samowolnie zmienił podstawę prawną wniosku z dnia [...] maja 2011 r. [...] Sp. z o.o., która wskazała art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o. o. z dnia [...] maja 2011 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż grunt oznaczony jako działka nr [...] z obrębu [...], położony w rejonie ul. [...] nie stanowi drogi publicznej i nie leży w ciągu dróg publicznych oraz nie stanowi przedłużenia ulicy [...]. Przedmiotowa działka jest w części urządzona przez [...] Sp. z o.o. jako dojazd do garażu. Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie podziałowe prowadzone było na podstawie art. 95 pkt 6 i art. 96 ust. 1 i 4 ugn. Z przytoczonych zapisów decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie wynika, aby wydzielenia działki nr [...] dokonano pod drogę publiczną, czego wymaga art. 98 ust. 1 ugn dający z kolei – w uregulowaniu z ust. 3 - możliwość uzyskania odszkodowania. Przedmiotowa działka nie została, zdaniem organu, wydzielona na cel publiczny. Uznać zatem należy, iż nie nastąpił skutek prawny w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 98 ust. 3 ugn do przyznania odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp. z o. o. wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy, poprzez ustalenie odszkodowania za utracone przez jej poprzednika prawnego prawo użytkowania wieczystego, z uwagi na niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż treść decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] nie wskazuje, że działka nr [...] o pow. 551m2 przeznaczona została pod drogę publiczną. Zdaniem Wojewody [...], tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę z mocy prawa. W niniejszej sprawie wydzielenie przedmiotowej działki nie spowodowało naruszenia istoty prawa użytkowania wieczystego. Wojewoda [...] podniósł również, iż organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie nie jest władny badać, czy podział nieruchomości zatwierdzony decyzją został dokonany zgodnie z ustaleniami planu, a w konsekwencji, czy decyzja o zatwierdzeniu podziału jest zgodna z prawem. Zadaniem organu właściwego w sprawie odszkodowania jest natomiast ustalenie, czy w danym stanie faktycznym zostały spełnione przesłanki z art. 98 ugn do przyznania odszkodowania. Mając za podstawę treść art. 98 ugn organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w ten sposób, że w wyniku podziału powstały działki gruntu nr [...] i [...]. W rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji dwie wydzielone działki nie zostały natomiast określone jako przeznaczone pod drogi. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 98 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie nie daje podstaw do przyznania Spółce odszkodowania, pomimo pozbawienia spółki prawa użytkowania wieczystego, na skutek przeznaczenia wydzielonych działek pod drogę publiczną, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, 2) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie poprzednika prawnego skarżącej prawa użytkowania wieczystego bez ustalenia słusznego odszkodowania, 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, a także poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem słusznego interesu strony, z pogwałceniem zasad obiektywizmu i bezstronności, 4) art. 8 Kpa i wyrażonej w tymże artykule zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Z art. 98 ust.1-3 ugn wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Z przepisu tego wynika, że regulacja stanu prawnego nabycia mienia za odszkodowaniem na podstawie z art. 98 ugn i zaspokojenie wszelkich roszczeń z tego tytułu, co do gruntu, który przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości był obciążony prawem użytkowania wieczystego, składa się z trzech faz. W pierwszej fazie zostaje wydana, na wniosek użytkownika wieczystego, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, z której wynika wydzielenie części nieruchomości pod (planowaną jako realizacja celu publicznego) drogę publiczną lub pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej odpowiedniej kategorii. W drugiej fazie, po uostatecznieniu się decyzji zatwierdzającej podział (zakładając, że nie powstały zmiany w sferze właścicielskiej), właściwy organ w rozumieniu art. 4 pkt 9 i 9b1 ugn, składa do sądu wieczystoksięgowego wniosek o wykreślenie dotychczasowego użytkownika wieczystego z księgi wieczystej. Gdy druga faza zakończy się (zostanie prawomocnie wykreślone prawo użytkowania wieczystego z księgi wieczystej) możliwe jest przejście do trzeciej fazy, tj. negocjacji dotyczących wysokości należnego użytkownikowi wieczystemu odszkodowania, a jeżeli te negocjacje nie dadzą rezultatu, możliwe jest złożenie przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że [...] Sp. z o. o. (powołując się na nabycie wierzytelności z tytułu prawa do odszkodowania za wydzielenie, na mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], pod drogę publiczną - ul. [...], działki nr [...] z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w [...]), z pominięciem drugiej fazy regulacji stanu prawnego spornej nieruchomości, popierając wniosek [...] Sp. z o.o. z dnia [...] maja 2011 r., obecnie domaga się przyznania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn, za wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania, które przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział przysługiwało [...] Sp. z o. o. (działka nr [...] - Kw nr [...]), a które po uostatecznieniu się decyzji podziałowej i nadal przysługuje [...] Sp. z o. o. do wydzielonej działki nr [...] (Kw nr [...]). Rację ma Wojewoda [...], że w niniejszej sprawie są istotne wątpliwości, co do tego, czy na mocy ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] doszło do wydzielenia działki nr [...] pod planowane przedłużenie ul. [...] jako drogi publicznej. Z samej treści decyzji podziałowej nie wynika, że została ona wydana w trybie art. 98 ust. 1 ugn. Z podstawy prawnej tej decyzji wynika, że był to tryb z art. 95 pkt 6 ugn. Z treści rozstrzygnięcia tej decyzji nie wynika, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną. Z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], która była podstawą decyzji zatwierdzającej podział wynika zaś, że lokalizowana inwestycja ma dotyczyć budowy ul. [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na odcinku od ul [...] do ul. [...] i budowa ta dotyczy m. in. działki nr [...] z obrębu [...] (z której następnie wydzielono działkę nr [...] – ostateczna decyzja podziałowa z dnia [...] września 2008 r., nr [...]). Poza tym decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] nie odwołuje się do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r. Nr [...], poz. [...]), który przewiduje tereny dróg publicznych KD o symbolu Z - zbiorcze (§ 4 ust. 2 pkt 16 i ust. 3 pkt 1). Z treści księgi wieczystej Kw nr [...] wynika, że nadal jako użytkownik wieczysty działki nr [...] figuruje [...] Sp. z o.o. Wobec tego występuje sytuacja, że w okresie czasu po uostatecznieniu się decyzji z 2009 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji, stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie został uregulowany poprzez wykreślenie prawa użytkowania wieczystego z księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości. Skoro zatem prawo to figuruje w księdze wieczystej, to nie może być mowy przyznaniu z tego tytułu stosownego odszkodowania poprzez wydanie pozytywnej dla strony decyzji na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. Sąd zauważa, że sama decyzja podziałowa nie kreuje nowego stanu prawnego. Jest jedynie podstawą do ujawnienia prawa własności podmiotu publicznoprawnego lub wykreślenia prawa użytkowania wieczystego z księgi wieczystej. O tym rozstrzyga sąd wieczystoksięgowy lub w sytuacji spornej sąd powszechny w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 ze zm.) – zwanej dalej "ukwh" (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1626/14). W razie sporu o to, czy w danym przypadku doszło do wydzielenia na wniosek właściciela nieruchomości pod drogę o statusie drogi publicznej sąd powszechny winien ustalić, czy działki na podstawie decyzji administracyjnych zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę publiczną, tj. czy działki te miały spełniać w przyszłości funkcje jednej z dróg publicznych, o których mowa w art. 2 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Podstawą tego ustalenia powinna być przede wszystkim treść samych decyzji administracyjnych (jej rozstrzygnięcia, uzasadnienia, podanej podstawy prawnej) w powiązaniu z dokumentami poprzedzającymi ich wydanie. Do drogi sądowej nie należy natomiast merytoryczna kontrola zasadności wydanych decyzji administracyjnych, która podlega badaniu w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok SN z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt V CSK 144/11). Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej nowego stanu prawnego daje podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na zmianę stanu prawnorzeczowego nieruchomości, a w konsekwencji warunkuje przyznanie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn. Jak bowiem wynika z art. 3 ukwh domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje. Domniemaniem tym związany jest organ administracji publicznej orzekający w sprawie o odszkodowanie z art. 98 ust. 3 ugn. To domniemanie można jedynie obalić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (por. wyrok TK z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03). Jeżeli chodzi o zarzuty skargi Sąd zwraca uwagę, że wszystkie wątpliwości dotyczące tego, czy decyzja podziałowa z dnia [...] sierpnia 2009 r. z chwilą jej uostatecznienia się wywołała z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 98 ust. 3 ugn muszą być rozstrzygnięte we właściwym postępowaniu cywilnym. To w postępowaniu cywilnym należy wykazać, że fragment dawnej działki nr [...] (odpowiadający obecnej działce nr [...]) wskazany w decyzji lokalizacyjnej z 2005 r. został przewidziany, na wniosek użytkownika wieczystego, do wydzielenia pod budowę drogi publicznej o statusie drogi gminnej – ul. [...] w [...] i wobec tego na mocy ostatecznej decyzji podziałowej z 2009 r., wydanej w trybie art. 98 ust. 1 ugn, wygasło obciążające tenże grunt prawo użytkowania wieczystego. Pomijając to, że przepis art. 98 ust. 1 ugn nie rodzi skutku tożsamego z klasycznym wywłaszczeniem i że wskazywany w skardze przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest przy tego typu nabyciu mienia nieadekwatnym wzorcem konstytucyjnym (por. wyrok TK z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt SK7/13), na obecnym etapie sprawy nie można przyjąć, że poprzednik prawny skarżącej Spółki został pozbawiony prawa użytkowania wieczystego, a skarżąca Spółka została pozbawiona prawa do odszkodowania Sąd zwraca uwagę, że obowiązek w zakresie uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości spoczywa na Prezydencie [...], co wynika z art. 98 ust. 2 ugn. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby organ wykonawczy Miasta [...] przejawiał inicjatywę w tym zakresie. Wobec tego skarżąca, musi rozważyć, czy są środki prawne do spowodowania, aby właściwy organ wykonał obowiązek z art. 98 ust. 2 ugn, w szczególności, czy można ten skutek osiągnąć poprzez wniesienie, po uprzednim ponagleniu, skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), co wydaje się wątpliwe (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2262/14) ), czy poprzez wniesienie tzw. skargi powszechnej (art. 227 Kpa), czy może zastosowanie znajdą środki prawne właściwe prawu cywilnemu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.