II OSK 7/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 639/17 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 września 2017 r. oddalił skargę Przedsiębiorstwa B. spółka z o.o. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy pozwolenia na rozbiórkę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Starosta T. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) odmówił Przedsiębiorstwu B. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (willi "R.") położonego przy ul. T. na działce nr [...] obręb [...] w Z. Sąd wskazał, że z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, iż przedmiotem sporu jest sposób zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki "N." o pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (willi "R.") położonego przy ul. T. w Z. W ocenie organów obu instancji należało odmówić pozwolenia na rozbiórkę, z powodu faktycznego rozebrania ww. budynku przed rozpoznaniem wniosku przez organ. Natomiast strona skarżąca domaga się odmiennego merytorycznego rozstrzygnięcia jej wniosku wskazując, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 31 ust. 5 p.b. Sąd uznał, że stanowisko strony skarżącej nie jest trafne, gdyż z akt i okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowy budynek (willa "R.") nie mieścił się w kategorii wskazanej w art. 31 ust. 1 p.b., zatem jego rozbiórka wymagała uzyskania pozwolenia na wykonanie rozbiórkowych robót budowlanych – po uzyskaniu uzgodnienia konserwatorskiego. Wskazując, iż strona skarżąca w dniu [...] listopada 2016 r. złożyła wniosek o pozwolenie na rozbiórkę tego obiektu, Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. wstrzymał prowadzenie rozpoczętych w dniu [...] listopada 2016 r. robót budowlanych związanych z rozbiórką przedmiotowego obiektu o cechach zabytkowych. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził dnia [...] listopada 2016 r. czynności kontrolne na działce nr [...] obr. [...] położonej w Z., w trakcie których stwierdził wykonywanie robót rozbiórkowych czterokondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (4 kondygnacje nadziemne, w tym jedna murowana) i tego samego dnia ww. postanowieniem nakazał stronie skarżącej wykonać zabezpieczenie terenu budowy (teren budowy, zgodnie z art. 3 pkt 10 p.b. to przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy), a nie – jak twierdzi strona skarżąca – budynku. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Burmistrz Miasta Z. umorzył – jako bezprzedmiotowe – postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego willa "R.", ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. przyjętej Zarządzeniem Burmistrza Miasta Z. z [...] stycznia 2014 r., a objętego ochroną konserwatorską jako przykład charakterystycznej zabudowy, tzw. stylu zakopiańskiego drugiego, nawiązującego do sztuki dekoracyjnej art deco. W uzasadnieniu Burmistrz podał, że w trakcie przeprowadzonej wizji w dniu [...] grudnia 2016 r. ustalono, że budynek willa "R." został całkowicie rozebrany, co przesądza o braku podstaw faktycznych do merytorycznego rozparzenia sprawy. Sąd wskazał, że przewidziany w art. 39 ust. 4 p.b. trzydziestodniowy termin zobowiązuje organ uzgadniający do zajęcia stanowiska w sprawie wniosku o pozwolenie na rozbiórkę poprzez wydanie przez ten organ postanowienia uzgadniającego pozytywnie lub negatywnie inwestycję objętą wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta Z. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego willa "R." jako bezprzedmiotowe, bowiem fakt całkowitej rozbiórki przesądza o braku podstaw faktycznych do merytorycznego rozparzenia sprawy. W opinii Sądu, całkowicie bezpodstawne są zarzuty strony skarżącej dotyczące błędnego przyjęcia przez organy obu instancji, że umorzenie postępowania w sprawie uzgodnienia konserwatorskiego oznacza odmowę uzgodnienia. Treść obu rozstrzygnięć: czy to odmowa uzgodnienia projektu rozbiórki, czy też umorzenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu rozbiórki, nie wywiera żadnego wpływu na powstanie praw czy obowiązków, o przyznanie których wnosił inwestor w związku ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę, ponieważ zarówno w wyniku odmowy uzgodnienia, jak i umorzenia postępowania uzgodnieniowego inwestor nie może uzyskać pozwolenia na rozbiórkę. W kontrolowanej sprawie, co wynika z akt postępowania administracyjnego, wszystkie kondygnacje nadziemne budynku zostały rozebrane jeszcze przed dniem [...] stycznia 2017 r. Tym samym zanim Starosta T. rozstrzygnął sprawę administracyjną z wniosku Spółki "N." o pozwolenie na rozbiórkę, obiekt budowlany, którego miałoby dotyczyć postępowanie, przestał istnieć. Trafnie zatem organ odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy w toku postępowania organy obu instancji zachowały zasady określone w art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 i art. 80 k.p.a., ustanawiające obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny, jak również art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, zawarte w skardze argumenty o wykazaniu przez stronę skarżącą (poprzez przedłożenie ekspertyzy technicznej budynku z [...] listopada 2016 r.), wynikającej z art. 31 ust. 5 p.b. przesłanki "bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia", mają tu charakter drugorzędny. Nawet bowiem wykazanie tej przesłanki nie dawało organowi podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego, który już fizycznie nie istniał. Wydanie decyzji merytorycznej zezwalającej na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego w związku z art. 31 ust. 5 p.b. byłoby możliwe, gdyby w chwili wydawania decyzji obiekt ten lub jego część jeszcze istniał, co w niniejszej sprawie – wbrew stanowisku strony skarżącej – nie miało miejsca. Tej konstatacji nie mogą zmienić przedłożone przez stronę skarżącą zdjęcia, które – zdaniem Sądu – tylko potwierdzają ustalenia organów co do całkowitej rozbiórki przedmiotowego obiektu. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w kwestii powołania biegłego celem ustalenia istnienia budynku – willa "R.". Zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy, że w tej kwestii nie jest wymagane posiadanie wiadomości specjalnych, nadto tryb zasięgania opinii biegłego przed organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego reguluje art. 81c ust. 2 p.b. i jest to regulacja szczególna względem ogólnych reguł procedury administracyjnej, wyłączająca ich zastosowanie. Pracownicy organów administracji architektoniczno - budowlanej oraz nadzoru budowlanego legitymują się wiedzą fachową i jedynie w uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest zobowiązanie inwestora do złożenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Zakwalifikowanie robót rozbiórkowych do odpowiedniego reżimu prawnego i ocena zgodności ich wykonywania z obecnie obowiązującymi przepisami nie mieści się w przesłankach uregulowanych w art. 81c ust. 2 p.b. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo B. spółka z o.o. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jako podstawę kasacyjną wskazano naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: (1) art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie sprawy w zakresie przyjęcia, że inwestor dokonał całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego willa "R.", jeszcze przed dniem [...] stycznia 2017 r.; (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z : a) art. 39 ust. 3 p.b. – przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że użyte w jego treści sformułowanie "w uzgodnieniu" należy interpretować w ten sposób, że albo organ ochrony zabytków zamiar inwestora uzgadnia aktywnie postanowieniem bez uwag lub z uwagami, które zapisuje w postanowieniu uzgadniającym albo też akceptuje (uzgadnia) zamiar inwestora powstrzymując się od zajęcia jakiegokolwiek stanowiska W terminie określonym w art. 39 ust. 4 p.b., w związku z czym umorzenie postępowania w sprawie uzgodnienia oznacza odmowę uzgodnienia, b) art. 31 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 2 p.b. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że budynek w rozumieniu ustawy prawo budowlane składa się wyłącznie z naziemnej części konstrukcyjnej, zaś w sytuacji dokonania przez skarżącego rozbiórki istotnej części naziemnej konstrukcji budynku, przy pozostawieniu pozostałych elementów konstrukcyjnych budynku – budynek przestał istnieć, co powoduje brak możliwości wydania decyzji w sprawie, c) art. 81c ust 2 p.b. – przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą samodzielnie, tj. bez potrzeby powołania biegłego, ustalać okoliczności, których ustalenie wymaga wiadomości specjalnych, d) art 7, art 77, art. 10, art 80 k.p.a. - poprzez niezasadne przyjęcie, iż organy obu instancji wyjaśniły dokładnie sprawę i rozpatrzyły cały materiał dowodowych bez uchybienia tymże przepisom pomimo tego, że zaniechano realizacji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia jej złożenia wypowiedzi w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz uznano określone w decyzji okoliczności faktyczne za udowodnione w sytuacji, gdy strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych w trakcie postępowania dowodów, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w następstwie wadliwego przyjęcia, iż przepisy te zostały naruszone doszło do uwzględnienia skargi, podczas gdy prawidłowa ocena akt sprawy prowadzi do wniosku, iż wskazane przepisy nie zostały naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co czyniło skargę bezzasadną i uzasadniało jej oddalenie, (3) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. – poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, a które to naruszenia (jak w pkt 1, 2, 3 powyżej) miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w następstwie wadliwego przyjęcia, iż przepisy te nie zostały naruszone doszło do oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowa ocena akt sprawy prowadzi do wniosku, iż wskazane przepisy zostały naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co czyniło skargę zasadną, (4) art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 oraz art. 39 ust 3 p.b. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – przez przyjęcie, iż organ II Instancji wskazanych przepisów nie naruszył wydając decyzję ostateczną, (5) w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nie była ona bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie są zasadne. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania postawiono, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd stosuje środek uchylenia decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego oparto na naruszeniu art. 39 ust. 3 p.b. Przepis ten reguluje obowiązek współdziałania organu architektoniczno-budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Współdziałania w formie uzgodnienia wymaga wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego niewpisanego do rejestru zabytków, a ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku rozpoznania sprawy pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków obowiązany jest zwrócić się do wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnienie treści rozstrzygnięcia. Wojewódzki konserwator zabytków obowiązany jest zająć stanowisko w sprawie wniosku o rozbiórkę obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wniosku o uzgodnienie. Art. 39 ust. 4 p.b. reguluje konsekwencje prawne nie zajęcia stanowiska uzgadniającego w terminie ustawowym, stanowiąc, że uznaje się wówczas, że brak jest zastrzeżeń. Milczące uzgodnienie, po upływie ustawowego terminu, nie obejmuje sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków podjął czynności uzgadniania, kończąc umorzeniem ze względu na stan faktyczny sprawy. Fakt rozebrania obiektu budowlanego objętego współdziałaniem w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Postanowienie o umorzeniu postępowania w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków nie stanowi formy milczącego współdziałania, a zatem nie jest podstawą do przyjęcia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków bez zastrzeżeń. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 31 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 2 p.b. Art. 31 ust. 5 p.b. stanowi, że rozpoczęcie robót budowlanych rozbiórki ze względu na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Co do naruszenia art. 3 ust. 2 p.b. zauważyć wypada, że takiej jednostki redakcyjnej art. 3 p.b. nie zawiera. Jeżeli przyjąć, że chodzi o naruszenie art. 3 pkt 2 p.b., to należy wskazać, że w tej ustawie, ilekroć jest mowa o budynku rozumie się taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Rozebranie budynku powoduje, że pozostawienie fundamentów czyni, iż nie można mu przypisać cech właściwych dla obiektu budowlanego. Nie może być bowiem użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 p.b. Według tego przepisu, jeżeli organ architektoniczno-budowlany w razie powstania wątpliwości co do robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć na osobę będącą właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz. W stanie faktycznym sprawy takiej potrzeby nie było. Zarówno organ architektoniczno-budowlany, jak i wojewódzki konserwator zabytków, zapewnia dostateczną wiedzę co do zakresu wykonanych robót budowlanych rozbiórki obiektu budowlanego. Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 39 ust. 3 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołane przepisy regulują właściwości organów architektoniczno-budowlanych. Przepisy te nie zostały naruszone, tym samym wydanie zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Małopolskiego nie narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77, art. 10, art. 80 k.p.a. Postawiono zarzuty ogólnie, nie uwzględniając ich struktury redakcyjnej, tak co do art. 10, jak i art. 77 k.p.a. Powoduje to, że zarzuty te nie są zasadne. Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie jest zasadny. Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w granicach sprawy. Uzasadnienie odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie gdy w wyniku rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej Sąd nie stwierdzi, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, którego rodzaje wylicza art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., wydaje wyrok o oddaleniu skargi. W niniejszej sprawie art. 151 p.p.s.a. nie został naruszony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.