II OSK 1178/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 766/17 w sprawie ze skargi A. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 766/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w C., na podstawie art. 105 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zbadania legalności usytuowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. od granicy z działką nr [...] jako bezprzedmiotowe. Organ ustalił, że przedmiotowy budynek znajduje się 3,60 m od granicy z ww. działką sąsiednią, a w ścianie budynku od strony ww. działki znajdują się otwory okienne. Jednocześnie organ ustalił, że budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę z 1974 r., a wtedy obowiązywało rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Przepisy tego rozporządzenia nie określały minimalnych odległości budynków od granic nieruchomości sąsiednich, a jedynie minimalne odległości lokalizacji budynków od innych obiektów budowlanych z uwagi na warunki bezpieczeństwa pożarowego. Wymogi w tym zakresie nie zostały naruszone, w sytuacji gdy przedmiotowy budynek zlokalizowany jest od najbliższej sąsiedniej zabudowy w odległości 14,31 m. Zbliżenie budynku do granicy z działką było zatem w świetle obowiązujących wówczas przepisów dopuszczalne (pozwolenie przewidywało 4 m od granicy). Również zbliżenie balkonu budynku do granicy na odległość około 2,55 m nie narusza zarówno obecnych, jak i warunków technicznych z 1961 r., zachowana jest minimalna odległość wynosząca 1,5 m. Stwierdził też organ, że lokalizacja budynku nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem PINB, przeprowadzone czynności kontrolne nie wykazały ponadto negatywnego oddziaływania obiektu na zabudowę sąsiednią, ani też naruszenia innych przepisów prawa, które skutkowałyby podjęciem przez ten organ działań naprawczych, co przemawia za brakiem podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Za takim rozwiązaniem przemawia, zdaniem organu, również "czynnik racjonalno-ekonomiczny, uwzględniający znaczny upływ czasu od momentu dokonania zmian i zakończenia budowy budynku (40 lat), który od tego okresu jest użytkowany". Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB błędnie przywołał ww. rozporządzenie 1961 r., podczas gdy w dacie realizacji przedmiotowego budynku obowiązywało zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa, Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1996 r. nr 26 poz. 157). Błąd ten nie ma zaś wpływu na wynik sprawy, ponieważ oba akty prawne zawierały tożsame uregulowania dotyczące wymaganej odległości budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. WINB powołał się na pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy – Prawo budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym, że naruszenie przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwia zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego (por. wyroki NSA: z 26 października 2011 r., II OSK 1518/10; z 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10). Ponadto wbrew skarżącym przedmiotowy budynek to budynek, na który zostało wydane wskazywane wyżej pozwolenie na budowę z 1974 r. Zaś na przestrzeni lat numeracja działek mogła ulec zmianie (co wynika z treści księgi wieczystej). Także usytuowanie budynku względem linii zabudowy nie rodzi wątpliwości. Natomiast podnoszona kwestia naruszenia intymności odwołujących się pozostaje poza właściwością organów nadzoru budowlanego. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów. Zarzucili, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w następstwie mających wpływ na treść rozstrzygnięcia błędnych ustaleń faktycznych, a w szczególności art. 138 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a.; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i w zw. z art. 140 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i stwierdzając, że zarzuty skargi stanowią powielenie zarzutów odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 766/17, oddalając skargę, wskazał, że skarżący nie przedstawili żadnej argumentacji, która mogłaby wskazywać, że powoływane przez organy i uczestników pozwolenie na budowę nie dotyczyło objętego postępowaniem budynku. W oczywisty sposób przeczy temu wynik porównania dołączonych do tego pozwolenia map, zatwierdzonego tym pozwoleniem planu realizacyjnego, z usytuowaniem obiektu i adresatów pozwolenia, zalegającym w aktach aktualnym wyrysem z mapy ewidencyjnej oraz treścią prowadzonej dla działki nr [...] księgi wieczystej. W tym względzie twierdzenia skarżących są też wzajemnie sprzeczne, gdy jednocześnie w odniesieniu do tej decyzji i poprzedzającego go pozwolenia na budowę z 1974 r. w przedmiocie stwierdzenia możliwości realizacji inwestycji, formułują zarzuty co do usytuowania spornego budynku niezgodnie z pozwoleniem i przepisami m.in. gdy chodzi o odległość budynku od ich granicy. Zdziwienie w tym względzie może budzić zwłaszcza treść odwołania, z której można by chyba wyprowadzić wniosek, że zdaniem skarżących pozwolenie to może dotyczyć raczej budynku stanowiącego obecnie ich własność. Gdy zaś chodzi o linię zabudowy tego budynku to wiążące jest w tym względzie pozwolenie na budowę i stanowiący jego część zatwierdzony plan realizacyjny. Również zdaniem Sądu usytuowanie spornego budynku w stosunku do ul. [...] nie wykazuje istotnych odstępstw. Gdyby przyjąć w tym względzie twierdzenia skarżących to wobec kształtu działki inwestorów od strony tej ulicy, budynek musiałby być usytuowany najprawdopodobniej częściowo na samej ulicy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że przesunięcie budynku ze ścianą z otworami okiennymi w kierunku granicy z działką skarżących na odległości około 3,60-3,70 m, zamiast wynikającej z pozwolenia na budowę odległości 4 m, nie stanowi istotnego odstępstwa oraz naruszenia obowiązujących przepisów, dającego podstawę do kontynuowania postępowania legalizacyjnego w oparciu o normy zawarte w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Prawidłowo ustaliły w tym względzie organy orzekające, że w odniesieniu do tej kwestii należy stosować warunki techniczne z daty budowy budynku. W ocenie Sądu, WINB prawidłowo uznał, że chodzi o wymagania wynikające z warunków technicznych z 29 czerwca 1966 r., które jak i poprzednie powołane przez organ pierwszej instancji nie normowały bezpośrednio kwestii odległości budynków, w tym ścian z otworami okiennymi, od granicy nieruchomości. Spełnione zostały natomiast wymagania, gdy chodzi o odległości pomiędzy budynkami z punktu widzenia wymagań ochrony przeciwpożarowej, co zostało w decyzjach organów obu instancji wykazane. O tym, że tego rodzaju zbliżenie nie było traktowane jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę może też świadczyć pośrednio fakt, że budynek został przyjęty do użytkowania, co umożliwiało jego zasiedlenie. Do podobnych wniosków należałoby dojść nawet gdyby oceniać to odstępstwo według warunków technicznych obowiązujących w dacie orzekania przez organy obu instancji. Jak to trafnie wskazały organy, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, należy mieć na uwadze całokształt okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że zbliżenie budynku od 30 do 40 cm może w istotny sposób ograniczać skarżących w korzystaniu i zagospodarowaniu ich nieruchomości, względnie powodować zagrożenie ich innych dóbr chronionych prawem publicznym. Trudno też przyjąć, że tego typu zmniejszenie odległości budynku ze ścianą posiadającą okna może naruszać prywatność, czy też jak to określają skarżący intymność w korzystaniu z ich działki, zwłaszcza gdy w okolicznościach sprawy należałoby dać wiarę twierdzeniom uczestników, że do zbliżenia budynku do granicy doszło za zgodą poprzedników prawnych skarżących, tj. rodziców skarżącego i uczestniczki postępowania. Nie zostało bowiem wykazane, a nawet podnoszone aby w czasie budowy lub po jej zakończeniu negowali oni takie usytuowanie budynku, m.in. przez zgłaszanie w tym względzie zastrzeżeń do organów budowlanych. Nie czynili tego również skarżący, którzy stali się wyłącznymi współwłaścicielami działki sąsiedniej na mocy umowy darowizny z 15 października 1990 r. Jak wynika z pism dołączonych do wniosku skarżących z dnia 3 stycznia 2017 r. o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, z roszczeniami w tym względzie wystąpili oni dopiero, gdy uczestnicy zakwestionowali przebieg ogrodzenia pomiędzy działkami. Z powyższych względów prawidłowo przyjęły organy obu instancji, że w sprawie brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i ingerencji organów nadzoru budowlanego przez wydawanie merytorycznego orzeczenia w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w szczególności kosztów postępowania wywołanego skargą oraz skargą kasacyjną wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu w treści pisemnego uzasadnienia gdy postawiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w z w. z art. 140 K.p.a. tym bardziej, że organy administracji nie ustaliły czy decyzja o pozwoleniu na budowę z 1974 r. dotyczy rzeczywiście przedmiotu sprawy, i stwierdziły zarzut naruszenia intymności (...) pozostaje poza właściwością organów nadzoru budowlanego (co ustalał dopiero sąd administracyjny W oczywisty sposób przeczy temu wynik porównania (...) Trudno też przyjąć, że tego typu zmniejszenie odległości budynku ze ścianą posiadającą okna może naruszać prywatność, czy też jak to nazywają skarżący intymność w korzystaniu z ich działki), dlaczego przyjęto że Wbrew twierdzeniom skargi sprawa została należycie wyjaśniona, ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości i został należycie oceniony z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawne przepisów, podczas gdy uzasadnienie powinno te kwestie wyjaśnić, a braki w tym zakresie uniemożliwiają prawidłową kontrolę orzeczenia; - art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. polegające w sytuacji gdy postawiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. na oddaleniu skargi ponieważ Wbrew twierdzeniom skargi sprawa została należycie wyjaśniona, ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości i został należycie oceniony z punktu wadzenia mających-zastosowanie w sprawie przepisów, podczas gdy skoro organy administracji nie ustaliły czy decyzja o pozwoleniu na budowę z 1974 r. dotyczy rzeczywiście przedmiotu sprawy, a zarzut naruszenia intymności (...) pozostaje poza właściwością organów nadzoru budowlanego, a zważywszy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił z jakich względów brak jest podstaw do kwestionowania, że przedmiotowy budynek powstał na podstawie ww. pozwolenia na budowę z 1974 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd dokonał porównania dołączonych do tego pozwolenia map, zatwierdzonego tym pozwoleniem planu realizacyjnego, z usytuowaniem obiektu i adresatów pozwolenia, zalegającym w aktach aktualnym wyrysem z mapy ewidencyjnej oraz treścią prowadzonej dla działki nr [...] księgi wieczystej. Sąd dokonał zatem stosownego wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w tym zakresie Sąd, wypowiadając ocenę, nie zastąpił organów administracyjnych, ponieważ to organy nadzoru budowlanego oceniły, że przedmiotowy budynek powstał na podstawie ww. pozwolenia na budowę z 1974 r. Poza tym już na podstawie przedstawionego przez Sąd I instancji rysu historycznego wynika, że organy oparły się na materiale dowodowym w postaci dokumentacji dotyczącej ww. pozwolenia na budowę (organy uzyskały kopię decyzji i projektu budowlanego oraz wykonano dokumentację fotograficzną) oraz wypisu z księgi wieczystej. Na podstawie tej dokumentacji Sąd jedynie potwierdził, że usytuowanie przedmiotowego budynku odpowiada aktualnie prowadzonej dla działki nr 616/1 dokumentacji, co wcześniej oceniły niewadliwe organu nadzoru budowlanego. W sprawie uwzględniono także okoliczność, że na przestrzeni lat numeracja działek mogła ulec zmianie (co wynika z treści księgi wieczystej). Dlatego bez znaczenia jest okoliczność, że pozwolenie na budowę dotyczyło działki nr [...], skoro aktualnie w tym miejscu znajduje się działka nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny odpowiadający udzielonemu pozwoleniu na budowę z 1974 r. Takie zaś okoliczności oznaczają, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż w omawianej kwestii skarżący nie przedstawili żadnej argumentacji, która mogłaby podważyć tę ocenę. Nie oznacza to, że kwestionowane jest w sprawie jakoby skarżący nie próbowali tej oceny podważyć. Co do zaś podnoszonej kwestii "naruszenia intymności" także Sąd wypowiedział ocenę, zgodnie z którą ustalone w sprawie zmniejszenie odległości budynku ze ścianą posiadającą okna może naruszać prywatność, czy też jak to określają skarżący intymność w korzystaniu z ich działki. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, tym bardziej, że Prawo budowlane nie zajmuje się kwestiami związanymi z naruszeniem prywatność. Prawo budowlane ma za swój przedmiot uzasadnione interesy osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Celem ich wykazania wymagane jest wskazanie naruszenia konkretnych przepisów prawa, których w niniejszej sprawie nie sprecyzowano (jako oceniono budowa budynku w odległości 3,60-3,70 m od granicy nie naruszała przepisów technicznych obowiązujących w dacie tej budowy – wskazywanie zarządzenie nr 130 z 1966 r.). Nie można w tym zakresie ferować dowolnych wniosków i żądań, ponieważ nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść realizacja danej inwestycji, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszenia interesu prawnego. Jednak uzasadnione interesy osób trzecich to prawnie inna kategoria niż prawo do prywatności, którego domeną jest zasadniczo prawo cywilne, regulujące kwestie prawa sąsiedzkiego i miru domowego. Dlatego niewadliwie w sprawie oceniono, że zarzut skarżących dotyczący naruszenia intymności pozostaje poza właściwością organów nadzoru budowlanego. Stąd nie mógł być uwzględniony przez Sąd I instancji zarzut skargi "zwykłej" dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w z w. z art. 140 K.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że oceniana powyżej argumentacja nie mogła stanowić podstawy do uwzględnienia skargi skarżących, albowiem organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem skutecznie oceny, zgodnie z którą organy nadzoru budowlanego prawidłowo, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.