II OZ 1461/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 366/17 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. Ł., G. W., M. W., G. K., M. M., L. M.i I. Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i oddalić wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 25 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 366/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu wniosków skarżących: S. Ł., G. W., M. W., G.K., M. M., L.M. i I. Z., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego (akademika) z funkcją handlowo-usługowo-gastronomiczną przy ul. S. w K. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że S. Ł. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnił faktem, że jej wykonanie wywoła nieodwracalne skutki w postaci braku możliwości wykonania przez niego oraz pozostałe osoby uprawnione służebności przejazdu i przechodu. Do wniosku skarżący załączył wydruk księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] marca 2017r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego [...]z dnia [...]lutego 2017 r., sygn. akt [...], którym zabezpieczono jego roszczenie o usunięcie niezgodności między ujawnionym w księdze wieczystej stanem prawnym nieruchomości, a jej rzeczywistym stanem prawnym, poprzez wpisanie w dziale III księgi wieczystej w miejsce dotychczasowego wpisu, wpisu o treści: "prawo przejazdu i przechodu dla każdorazowego właściciela nieruchomości gruntowej" oraz poprzez nakazanie wpisania ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu z powództwa S. Ł. przeciwko A. Sp. z o.o. o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym w dziale III księgi wieczystej nr [...]. Skarżący: G. W., M. W., G. K., M. M., L. M. i I. Z. złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji uzasadnili możliwością wystąpienia katastrofy budowlanej budynku mieszkalnego przy ul. M. [...], stanowiącej ich własność. Uzasadniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd podniósł, że służebność obciążająca nieruchomość inwestora została ustanowiona na rzecz skarżącego w celu zapewnienia należącej do niego częściowo nieruchomości władnącej prawa przejazdu i przechodu. Tym samym wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby naruszyć możliwość korzystania ze służebności zgodnie z jej treścią. Zażaleniem A. sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: 1) art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu okoliczności faktycznych, tj. iż z postanowienia Sądu Rejonowego [...]z [...] lutego 2017 r. wynika, że w dziale III księgi wieczystej winien znajdować się wpis o treści "prawo przejazdu i przechodu dla każdorazowego właściciela nieruchomości gruntowej dla której prowadzona jest księga wieczysta pod nr [...] oraz iż służebność obciążająca nieruchomość inwestora została ustanowiona na rzecz skarżącego i pominięcie istotnej okoliczności faktycznej, że ewentualna służebność jest jedynie przedmiotem toczącego się sporu co do tego, czy została w ogóle ustanowiona - które to błędne ustalenie okoliczności faktycznych doprowadziło do konkluzji iż w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody; 2) art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, iż wykonanie robót budowlanych spowoduje trudne do odwrócenia skutki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji; 3) art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwym przyjęciu, że zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do wstrzymania wykonalności decyzji, podczas gdy skarżący pomimo ciążącego obowiązku, nie wykazał przesłanek do wstrzymania wykonalności decyzji a WSA, pomimo braku wykazania ww. przesłanek, wydał postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę; 4) art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie że w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w stopniu uzasadniający wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę; 5) art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zastosowanie tego przepisu, wbrew ugruntowanemu orzecznictwu NSA, jako środka ochrony praw właściciela nieruchomości dochodzącego ochrony służebności gruntowej. W orzecznictwie zastosowanie tego przepisu uznawane jest za niedopuszczalne nawet w przypadku ochrony istniejących służebności - a w przedmiotowej sprawie jest jedynie spór co do istnienia w ogóle i zakresu służebności; 6) art. 35a § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy mając na względzie interes inwestora okoliczności sprawy pozwalały na uznanie, iż wraz z wstrzymaniem wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, po stronie inwestora może wystąpić szkoda, a tym samym spełniły się przesłanki do zastosowania kaucji w rozumieniu ww. przepisu prawa budowlanego; 7) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy polegające na błędnym przedstawieniu okoliczności faktycznych dotyczących stanu sprawy; 8) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy polegające na pominięciu w uzasadnieniu kwestii zastosowania art. 35a § 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że przedmiotowa służebność nie została ustanowiona, a jedynie toczy się postępowanie będące próbą jego ustanowienia, przy czym Spółka kwestionuje jej istnienie. Spółka podniosła przy tym, że nieruchomość skarżącego ma dostęp do drogi publicznej od strony ul. M. Ponadto domniemana służebność, z uwagi na położenie przedmiotowej działki na tyłach posesji skarżącego, nie miałaby żadnego znaczenia lub miałaby znaczenie marginalne. Przy czym Spółka zaoferowała skarżącemu możliwość korzystania z domniemanej służebności przez wykonanie specjalnego tunelu, jednak skarżący taką propozycję odrzucił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć szkodę zarówno majątkową, jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei trudne do odwrócenia prawne i faktyczne skutki to następstwa, które powodują istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący nie wykazali, iż wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżących oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przytoczonych przez skarżących argumentów nie wskazuje na to, że zachodzi konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OZ 897/16, zgodnie z którym argument, że realizacja spornej inwestycji doprowadzi do naruszenia przysługującej skarżącemu służebności nie jest równoznaczny z uprawdopodobnieniem, że ewentualne naruszenie przyniesie stronie skarżącej znaczne szkody. Ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność, korzysta z ochrony przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (art. 222-231 w zw. z art. 251 tej ustawy), a zatem spory między stronami w zakresie służebności podlegają zatem kognicji sądów powszechnych a nie administracyjnych. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może być więc traktowany jako środek ochrony praw podmiotu, na rzecz którego ustanowiono daną służebność na nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. Podkreślenia przy tym wymaga, że w przedmiotowej sprawie sama kwestia obciążenia służebnością gruntową nieruchomości objętej wnioskiem inwestora nie została jeszcze przesądzona. Odnośnie natomiast okoliczności podniesionej we wniosku G. W., M. W., G. K., M. M., L. M. i I. Z. wskazać należy, że same obawy skarżących, tj. przytoczenie okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie mogą stanowić podstawy wstrzymania wykonania takiej decyzji. Reasumując stwierdzić należało, że przywołana przez strony skarżące argumentacja nie pozwala uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu. Inwestor ma bowiem prawo do realizacji budowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, iż skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W związku ze stwierdzeniem braku podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji orzekanie w przedmiocie kaucji (art. 35a Prawo budowlane) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe (por. postanowienie NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OZ 897/16). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 61 § 3 i art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i oddalił wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji.