II SA/Gl 720/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oddala skargę. Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...] obciążył "A" Spółkę z o. o. z siedzibą w B. przy ul. [...] (dalej: Spółka) oraz M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą G. M. "B" z siedzibą w S. przy ul. [...] opłatą za korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w wysokości [...] zł. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnięciem z [...] r. [...]uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu kolegium wskazało, że przedmiotem decyzji organu I instancji z [...] r. była sprawa ustalania opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, polegające na modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonanej na podstawie umowy nr [...] zawartej dnia [...] r. pomiędzy Powiatem [...] a Spółką i M. G. Decyzję tę wydano w trybie ówczesnego art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowił w dacie jej podejmowania, cyt.: Udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa art. 4 i lb. standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w 4 ust. le. oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust.2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 1 7 lutego 2005 o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wysokość tych opłat w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji określona została w wyżej przywoływanym rozporządzeniu z 2004 r., którego postanowienia stanowiły podstawę decyzji organu I instancji, a ich interpretacja i zakres zastosowania przez organ I instancji stała się powodem wniesienia ww. odwołania. Kolegium zwraca uwagę na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem [...] r. ze względu na wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt K 30/12, OTK-A 2013/5/61), oraz ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897; zwanej dalej "ustawą zmieniającą"). Ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (część I sentencji), oraz zadecydował, że przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (część II sentencji). Ogłoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiło w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 lipca 2013 r. pod poz. 805. W konsekwencji 12-sto miesięczny termin odroczenia utraty mocy art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne. Ta zmiana stanu prawnego, która nastąpiła w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a rozpoznaniem odwołania, musi być zatem w okolicznościach rozpatrywanego przypadku uwzględniona z urzędu przez organ odwoławczy . Gdyby zatem do odpłatności w niniejszej sprawie zastosować aktualnie przepisy rozporządzenia z [...] r., które wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne uznanego za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt K 30/12), a które mogło być stosowane jedynie do 12 lipca 2014 r., to rozstrzygano by w istocie w postępowaniu odwoławczym bez materialnej podstawy prawnej do tego. W takim bowiem wypadku merytoryczna decyzja wydana na podstawie aktu uznawanego za niekonstytucyjny i już nieobowiązujący, byłaby nieważna, jako wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.). Taki stan rzeczy powoduje, że w postępowaniu odwoławczym musi zapaść decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co do której aktualny porządek prawny nie przewiduje podstawy prawnej do jej pobierania, a przy tym była oparta na akcie (rozporządzeniu z 2004 r.) wydanym na podstawie prawnej (art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej: p.g.k.) niezgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez Prokuratora, wyrokiem z 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 703/15 stwierdził nieważność przywołanej wyżej decyzji Kolegium, przyjmując, iż po nowelizacji p.g.k. organem stopnia wyższego od decyzji starosty nie jest już samorządowe kolegium odwoławcze, ale wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Zatem w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Kolegium, przywołując ponownie (tak jak w uzasadnieniu swoje decyzji) argumenty na rzecz jego właściwości oraz na konieczność umorzenia postępowania. Wyrokiem z 28 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1073/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA z 14 grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazana powyżej ustawa zmieniająca z dnia 5 czerwca 2014 r., z dniem wejścia w życie, tj. co do zasady z dniem 12 lipca 2014 r., wprowadziła zmiany w zakresie ustalenia właściwości organów w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty. Jej postanowienia stały się postanowieniami bowiem normami szczególnymi wobec ww. norm art. 61 ustawy o finansach publicznych i zgodnie z brzmieniem art. 40 e ust. 1 u.p.g.k. dodanym do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty, który zawiera: 1) nazwę jednostki organizacyjnej, która wystawiła dokument; 2) identyfikator i datę wniosku o udostępnienie materiałów zasobu albo identyfikator i datę zgłoszenia prac geodezyjnych lub prac kartograficznych; 3) nazwy oraz liczbę jednostek rozliczeniowych udostępnianych materiałów zasobu, a także oznaczenia pozycji w odpowiedniej tabeli opłat zawartej w załączniku do ustawy; 4) wysokość użytych do wyliczenia podstawowych stawek jednostkowych oraz współczynników korygujących;5) kwotę opłaty; 6) datę wystawienia dokumentu oraz podpis organu lub upoważnionej przez niego osoby. W myśl art. 40e ust 2 u.p.g.k., dodanego ustawą zmieniającą, Dokument Obliczenia Opłaty wystawiany w postaci elektronicznej i generowany z systemu teleinformatycznego w sposób umożliwiający jego wydruk nie wymaga podpisu ani pieczęci. Z kolei w myśl nowego art. 40f. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dodanego przez art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej: "W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. 2. Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji". Z powyższego wynika, że ustawodawca wprowadził nowy, oparty na przesłankach szczególnych, mechanizm ustalania i pobierania przedmiotowych opłat, który w pierwszej kolejności opiera się na czynności materialno-technicznej organu i jej akceptacji przez wnioskującego, a dopiero w przypadku sporu, który stanowi w tym przypadku niezbędną przesłankę prawną i faktyczną, wydawane są odpowiednie decyzje administracyjne. NSA podkreślił, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja organu I instancji była wydana na podstawie m.in. art. 40 ust. 3c ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 61 ustawy o finansach publicznych. W tym czasie było przyjęte standardowe wydawanie z urzędu decyzji w sprawie opłat, o których stanowi ten przepis. Dla organu I instancji (starosty) obligatoryjną sprawą z urzędu było ustalenie przedmiotowej opłaty a rolą organu II instancji (samorządowe kolegium odwoławcze) było dokonanie aktu ponownej subsumpcji prawa w wyniku wniesionego odwołania. Po wprowadzeniu zmian w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawą zmieniającą z dnia 5 czerwca 2014 r. przesłankami do wydania decyzji przez organ I instancji Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (starostę ) stało się istnienie sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty. W tej sytuacji, nie ma racji Sąd I instancji stwierdzając, że w kontrolowanej sprawie organem II instancji jest właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, gdyż w myśl nowych przepisów organ ten rozpatruje odwołania od decyzji, w których, przesłankami jest uprzednie istnienie sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty. Zdaniem Sądu II instancji, ten drugoinstancyjny organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie posiada zatem właściwości rzeczowej, która by wprost korespondowała z właściwością organu I instancji istniejącą przed omawianą zmianą. W tej sytuacji, w realiach sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, organem II instancji jest samorządowe kolegium odwoławcze. Powoływanie się przez Sąd I Instancji na tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 jest o tyle nieuzasadnione, że stanowisko to nie odnosi się bezpośrednio/wprost w żaden sposób do stanu prawnego i faktycznego, jaki istnieje w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji. W świetle powyższych ustaleń, Sąd II instancji podziela argumentację strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie, że Sąd I instancji naruszył prawo ustrojowe (wskazane w skardze kasacyjnej jako materialne z uwagi na treść art. 174 p.p.s.a., który nie uwzględniając specyfiki prawa administracyjnego nie przewiduje naruszenia prawa ustrojowego) w postaci art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem zaskarżonego wyroku, w którym przyjęto, że z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem właściwym do rozpoznania decyzji starosty jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego a nie samorządowe kolegium odwoławcze. Jak to zostało wykazane powyżej, w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie przepisy u.p.g.k. zmienione ustawą zmieniającą - nie stanowiły, co należy podkreślić, właśnie w realiach kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy - przepisów szczególnych, które uprawniałyby inny, niż samorządowe kolegium odwoławcze, organ do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r. Właściwymi są przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W konsekwencji, Sąd I instancji niezasadnie stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., uchylającą w całości decyzję Starosty z dnia [...] r., z uwagi na naruszenie zasady wyrażonej w art. 19 k.p.a. , jest nieważna. W trakcie rozprawy przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dniu 4 września 2017 r., Prokurator Prokuratury Okręgowej w G., występujący za stronę skarżącą - Prokuratora rejonowego w T., podniósł nową okoliczność, w jego ocenie budzącą wątpliwość i mogącą mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Jak wywodzi, w trakcie postępowania nie ustalono czy rzeczywiście konkretne prace związane z modernizacją ewidencji, wykonane przez adresatów decyzji, podlegają zwolnieniu na podstawie art. 40a ust. 2 pkt. 3 p.g.k. po nowelizacji. Na prośbę Syndyk masy upadłości Spółki Sąd zakreślił termin siedmiodniowy na odniesienie się do nowych zarzutów oraz wyznaczył termin publikacji na 18 września 2017 r. Pismem z 11 września Syndyk odniosła się do wskazanych wyżej zarzutów, podtrzymując dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty, szczegółowo to uzasadniając. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z dwu zasadniczych przyczyn. Po pierwsze – Sąd, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1369, dalej: p.p.s.a.), pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wobec czego, w ślad za wyrokiem NSA z 28 marca 2017 r. syg. akt I OSK 1073/16 przyjmuje, iż Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. było, jako organ stopnia wyższego, właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...], którą obciążył Spółkę "A" oraz M. G. opłatą za korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w wysokości [...] zł. Po drugie – nie budzi większych, a w zasadzie żadnych wątpliwości, że czynności, za które Starosta [...] decyzją z [...] r. nałożył na adresatów decyzji z opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego mieszczą się w zakresie hipotezy 40 ust. 2 pkt. 3 p.g.k. Czynności te polegały na "Modernizacji kompleksowej operatu ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej O." (nazwa zamówienia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia dla przetargu nieograniczonego – k. 47 akt administracyjnych organu I instancji). Czynności te, zgodnie z treścią zamówienia publicznego (k. 46 ww. akt), miały polegać na: - utworzeniu numerycznej mapy ewidencyjnej, - obliczeniu powierzchni działek ewidencyjnych i porównanie z powierzchnią ewidencyjną, - obliczeniu powierzchni użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych w działkach ewidencyjnych, wyrównanie ich do powierzchni działki oraz sporządzenie 2 egzemplarzy wykazów zmian danych ewidencyjnych, - wprowadzeniu do operatu ewidencyjnego zmian wynikających z wykazów sporządzonych przez wykonawcę wraz z przygotowaniem zawiadomień o zmianach, - założeniu ewidencji budynków, - przeprowadzeniu kontroli spójności geometrii obiektów mapy oraz zgodności obiektów mapy z częścią opisową operatu ewidencyjnego, - udziale w procesie wyłożenia projektu operatu ewidencji gruntów i budynków do wglądu zainteresowanych podmiotów, rozpatrzenie uwag i zastrzeżeń. Te postanowienia specyfikacji, określające zakres prac, stanowiły integralną część umowy z dnia [...] r. nr [...] na modernizację operatu, pomiędzy Powiatem T. a Spółką i M. G. (§ 1 pkt. a umowy – k. 31 ww. akt). Stosownie do art. 40a ust. 2 pkt. 3 nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Do zadań starosty, jednego z organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 6a ust. 1 pkt. 2 b p.g.k.) należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków (art. 7d ust. 1a p.g.k.). W ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków mieszczą się także czynności polegające na "modernizacji" tego zasobu, bowiem "prowadzenie" powinno być w tym przypadku rozumiane jako "zajmowanie się czymś", tzn. aktywne zajmowanie się ewidencją polegające m.in. na jej aktualizacji, dostosowaniu do nowych wymagań prawnych, technologicznych itp. Wobec tego nie było podstaw do ustalenia opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów z zasobu geodezyjnego, stąd Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. W świetle powyższych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, jak również zarzut zgłoszony przez Prokuratora w trakcie rozprawy sądowej. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.