II OSK 550/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1325/17 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1325/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W sierpniu 2016 r. W. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji (aktu własności ziemi) z dnia [...] kwietnia 1975 r., którą stwierdzono nabycie własności nieruchomości rolnych położonych w obrębie wsi B. na rzecz małżonków J. i M. W. na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej, gdyż w akcie tym nie uwzględniono dokonanego wcześniej umownego działu spadku po rodzicach skarżącej, w związku z czym doszło do pozbawienia jej udziału w spadku. J. W. nie był posiadaczem samoistnym tego gospodarstwa rolnego, w związku z tym nie miały do niego zastosowania przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 26 października 1971 r. (Dz.U. Nr 27, poz. 250), dalej "ustawa uwłaszczeniowa". Decyzją z [...] października 2016 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał na art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), który ustanowił zakaz stosowania do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania W. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister podzielił w całości stanowisko Wojewody. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. P., zarzucając organowi rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nierozpoznanie całego materiału dowodowego, jego dowolną ocenę i nieuwzględnienie sposobu nabycia własności nieruchomości przez skarżącą oraz rażące naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, który stosownie do art. 8 ust. 2 tego aktu powinien być zastosowany przez organ bezpośrednio. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wydana została na gruncie odmiennej sytuacji prawnej, kiedy to własność prywatna nie miała rangi konstytucyjnej. Organ, mając na uwadze art. 20 Konstytucji RP, który odwołuje się do własności prywatnej jako podstawy społecznej gospodarki rynkowej, powinien dać pierwszeństwo ustawie zasadniczej i uznać prawo skarżącej do działania na gruncie procedury administracyjnej. W dalszej części skarżąca opisała, podobnie jak we wniosku, kwestie związane z umownym działem spadku po rodzicach, przyznając jednocześnie, że sama co prawda wyjechała za granicę, ale nigdy nie zrzekła się tytułu prawnego do majątku po rodzicach. W związku z tym J. W. nie był posiadaczem samoistnym i nie miał w świetle ustawy uwłaszczeniowej prawa do nabycia własności całego gospodarstwa rolnego. Skarżąca powołała się także na zasadę demokratycznego państwa prawa polegającą na ochronie praw nabytych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w sposób wyraźny wyłączył możliwość wzruszania w trybach nadzwyczajnych decyzji administracyjnych od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od 1 stycznia 1992 r. Dotyczy to aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. czyli wydanych do dnia 6 kwietnia 1982 r., kiedy uchylono przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Regulowanie własności gospodarstw rolnych odbywało się na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r., o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w drodze decyzji administracyjnych (wydawano akty własności ziemi). Ustawa została uchylona ustawą z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy –kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (D.U, Nr 11, poz. 81). W związku z tym od dnia wejścia jej w życie tj. 6 kwietnia 1982 r. przestały być wydawane akty własności ziemi. Możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych jakimi były akty własności ziemi stała się prawnie niedopuszczalna z dniem 1 stycznia 1992 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – art. 63 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym złożony przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności był niedopuszczalny i organ na wstępie powinien był odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. Tylko decyzje wydane po 6 kwietnia 1982 r. nie były objęte normą art. 63 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie akt własności ziemi został wydany przed tą datą, bo 30 kwietnia 1975 r., a więc ma do niego zastosowanie regulacja art. 63 ust. 2. ustawy. W związku z tym, zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania jako niedopuszczalne, skutkuje niemożnością wszczęcia postępowania administracyjnego i koniecznością odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast w sytuacji, gdy postępowanie administracyjnego zostało wszczęte podlega umorzeniu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do zgodności z Konstytucją regulacji art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r., Sąd stwierdził, że tylko Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 188 pkt 2 ustawy zasadniczej, posiada kompetencję do oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Sąd wskazał także, iż uzasadnienie organu II instancji jest lakoniczne, jednakże wadliwość ta nie czyni zasadnym naruszenia przez organ art. 7 i 77 czy 107 § 3 k.p.a. Ostatecznie bowiem rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a uchybienia przepisom postępowania nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła W. P., opierając ją na podstawach: 1) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu, bez wykazania błędów w argumentacji skarżącej, która kontrargumentację sformułowała już w skardze na decyzję, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, 2) naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni, a w związku z tym niewłaściwym zastosowaniu art. 21 Konstytucji RP, który stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej powinien być zastosowany przez organ bezpośrednio. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przedmiotowe gospodarstwo stanowiło majątek rodowy W. i A. W., którzy byli rodzicami wnioskodawczyni. Ich następcami prawnymi byli W. P. wraz z ośmiorgiem rodzeństwa, które już nie żyje. Na podstawie umownego podziału między rodzicami a rodzeństwem wnioskodawczyni przypadła w udziale działka położona w B. nr [...] o powierzchni 2,14 ha. W późniejszym czasie wnioskodawczyni wyjechała za granicę, mając jednocześnie świadomość przysługującego jej udziału w majątku spadkowym. W tym czasie wnioskodawczyni wyraziła zgodę by jej brat J.W. zajmował się uprawą na jej nieruchomości rolnej. W skardze kasacyjnej wskazano, iż jedną z form nabycia prawa własności jest wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 1 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Koniecznymi przesłankami skutkującymi nabyciem własności nieruchomości w przewidziany w ustawie sposób było władanie nieruchomością rolną w charakterze posiadacza samoistnego na datę [...] listopada 1971 r., bądź posiadanie w tym charakterze w okresie 5 lat poprzedzających wejście w życie ustawy, powyższe okoliczności nie zaistniały w odniesieniu do uwłaszczonego brata wnioskodawczyni J. W., gdyż był on jedynie posiadaczem zależnym, nie zaś samoistnym, gdyż nieruchomość, którą się zajmował należała do wnioskodawczyni zgodnie z wolą rodziców, którzy każdemu ze swoich dzieci przyznali część ziemi. Decyzja o uwłaszczeniu J. W. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i jako taka nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Organ administracyjny bez szczegółowej analizy okoliczności przedmiotowej sprawy wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W przedmiotowej sprawie celem wnioskodawczyni jest ochrona przysługującego jej prawa własności. W wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Wzruszalność decyzji administracyjnych w nieograniczonym czasie, m.in. na podstawie zarzutu rażącego naruszenia prawa, przewiduje natomiast k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż co do zgodności z Konstytucją regulacji ustawy z 19 października 1991 r. orzekać może jedynie Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 15/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości. Stosując zasadę analogii, to sądy obowiązane są do kontroli wydawanych przez siebie orzeczeń w świetle Konstytucji, z racji niezawisłości sędziowskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd powołał przepis stanowiący wyraźną podstawę odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1975 r., tj. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten stanowi, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Wyjaśnienia wymaga, iż na podstawie art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) od 6 kwietnia 1982 r. ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przestała obowiązywać, a rozpoznanie nowych spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na jej podstawie lub spraw niezakończonych w postępowaniu administracyjnym decyzją ostateczną przekazano sądom (art. 8 § 1 i 2 ustawy z 1982 r.). Droga sądowa została więc otwarta w sprawach wszczętych na skutek wniosków złożonych po dniu 6 kwietnia 1982 r., gdy sprawa nie była uprzednio przedmiotem postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. wynika ponadto, że droga sądowa została otwarta także dla spraw już toczących się przed terenowym organem administracji państwowej, ale nie zakończonych w dniu 6 kwietnia 1982 r. ostateczną decyzją tego organu. Według zaś art. 8 § 4 ustawy do drogi sądowej należały także te sprawy, w których po dniu 6 kwietnia 1982 r., w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne ich rozpatrzenie. W okresie od 6 kwietnia 1982 r. do 1 stycznia 1992 r. możliwe było jeszcze wzruszenie wydanych już aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Taką możliwość wyeliminował art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ponadto na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z 1991 r. skreślono również art. 8 § 4 ustawy z 1982 r., który umożliwiał sądom rozpoznawanie spraw, w których na skutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej miało nastąpić ponowne ich rozpatrzenie. Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2007 r., I CSK 143/07 (LEX nr 955009) w orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalone jest już stanowisko, że po wejściu w życie art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, czyli po 1 stycznia 1992 r., niemożliwa stała się kontrola administracyjna, ani też sądowa, decyzji administracyjnych wydanych przed 6 kwietnia 1982 r. stwierdzających nabycie przez rolnika z mocy prawa - na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - własności nieruchomości rolnych (por. m.in. poglądy wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z 30 czerwca 1992 r., III CZP 73/92, OSNCP 1992, nr 11, poz. 201, w uchwale z 28 stycznia 1993 r., III CZP 167/92, OSNCP 1993, nr 6, poz. 105, w uchwale z 11 marca 1994 r., III CZP 18/94, OSNCP 1994, nr 10, poz. 186, w wyroku 3 maja 2003 r., III CKN 962/00, LEX nr 78268). W uchwale z 18 maja 1994 r., III CZP 69/94, OSNCP 1994, nr 12, poz. 233, Sąd Najwyższy stwierdził jednoznacznie, że po wejściu w życie art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa sąd jest związany decyzją administracyjną - aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczną. To związanie oznacza związanie co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic, ale także zakresu prawa własności. Od 1 stycznia 1992 r. akty własności ziemi, które stały się ostateczne przed 6 kwietnia 1982 r. nie podlegają więc wzruszeniu ani na drodze postępowania administracyjnego, ani na drodze postępowania cywilnego. Nie mają przy tym znaczenia często skomplikowane okoliczności faktyczne poszczególnych spraw, gdyż to ustawodawca przyjął, że pewność obrotu prawnego i stabilność stosunków własnościowych w Polsce wymaga, aby akty własności ziemi, które stały się ostateczne przed dniem 6 kwietnia 1982 r., a które nie zostały wzruszone do dnia 1 stycznia 1992 r. w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, nie podlegały już kontroli ani organów administracji, ani sądów powszechnych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 Konstytucji RP, który - zdaniem strony skarżącej - stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej powinien być zastosowany bezpośrednio. O zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. dwukrotnie orzekał Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5) oraz, że nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W pierwszym z powołanych wyroków Trybunał wskazał, że wydane na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. – do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. W drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Mając na uwadze w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, w którym wzorcem kontroli był art. 64 Konstytucji i w którym Trybunał nie stwierdził niezgodności art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. z tym wzorcem, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania zgodności art. 63 ust. 2 powołanej ustawy z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że unormowanie art. 64 w pewnych kierunkach powtarza, w innych – uzupełnia unormowanie przewidziane w art. 21 (wyrok z 12 stycznia 1999 r., P 2/98; podobnie wyroki z: 25 lutego 1999 r., K 23/98; 5 marca 2001 r., P 11/00 i 21 maja 2001, SK 15/00, wyrok z 23 października 2012 r., SK 11/12; z 5 lutego 2015 r., K 60/13 czy z 14 lipca 2015 r., SK 26/14, niepubl.). Owo przecinanie się zakresów treściowych art. 21 i art. 64 polega m.in. na tym, że oba te przepisy formułują gwarancję własności jako prawa podmiotowego, przysługującego jednostce i podmiotom podobnym (L. Garlicki, M. Zubik, teza nr 5 do artykułu 21 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Warszawa 2016). Jeżeli skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem, ma możliwość wystąpienia ze skargą konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.