II OW 41/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Małgorzata Roleder (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Burmistrzem [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o określenie rodzajów terenów chronionych akustycznie postanawia: wskazać Burmistrza [...] jako organ właściwy w sprawie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Starosta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Burmistrza [...] jako organu właściwego w sprawie rozpoznania [...] Spółki z o.o. w C. o określenie rodzajów terenów graniczących z nieruchomością wyznaczoną działkami nr [...] i [...] w miejscowości C. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że Spółka zwróciła się do Burmistrza [...] w sprawie ustalenia do jakich rodzajów terenów należy zaliczyć obszary graniczące z nieruchomością wyznaczoną działkami nr [...] i [...] w miejscowości C., o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś). Burmistrz, zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydanym w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał sprawę Staroście [...] powołując się na treść art. 115 p.o.ś. i wskazując, że Burmistrz nie jest właściwy do jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zawiadomienia Burmistrz stwierdził, że użyty w art. 115 p.o.ś. zwrot "właściwe organy" należy rozumieć w ten sposób, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organem właściwym do dokonania oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 115a tej ustawy, jest starosta. Wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta nie zgodził się z konkluzją zawiadomienia i wskazał, że taka interpretacja art. 115 w związku z art. 115a ust. 1 p.o.ś. nie jest możliwa do zaakceptowania. W jego ocenie bowiem, p.o.ś. nie wskazuje jednoznacznie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia z art. 115 p.o.ś. Przepis ten nie posługuje się pojęciem "organy ochrony środowiska" lecz pojęciem "właściwe organy". Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 p.o.ś., przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Przepis art. 115 p.o.ś. znajduje zastosowanie, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego odnosi się art. 114 ust. 2 p.o.ś. Systematyka cytowanych przepisów nie pozostawia zatem wątpliwości, że kompetencje wynikające z obu norm powierzono jednemu organowi, przy czym określenie czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. może nastąpić w toku procedury planistycznej bądź też niezależnie od niej, ale tylko wówczas, gdy plan miejscowy nie obowiązuje. Jak wskazał Starosta, zgodnie z treścią art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zatwierdzający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepisem odrębnym, o którym mowa, jest między innymi art. 114 ust. 1 p.o.ś. Oznacza to, że właściwy wójt, burmistrz bądź prezydent miasta na etapie uchwalania planu różnicuje tereny o odmiennych funkcjach lub zasadach zagospodarowania, wskazuje, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. W konsekwencji oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 115 p.o.ś. jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta. W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz [...] wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko sformułowane w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. W jego ocenie, brzmienie art. 115 p.o.ś. określa organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z nomenklaturą tam użytą, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, a przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Okolicznością bezsporną jest, zdaniem Burmistrza, że działki nr [...] i [...] w miejscowości C. znajdują się na terenie, który nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku, jak podkreślił, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, iż organem właściwym w rozumieniu tegoż przepisu jest starosta (wskazał wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 116/08). Burmistrz przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku wydanego w tej sprawie, który brzmi następująco: "W imię zasady szybkości postępowania nie wolno zaniechać przeprowadzenia dowodów zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia, okoliczności sprawy. 2. Wskazany w art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska zwrot: ""właściwe organy" należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organem właściwym do dokonania oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 115a ustawy, jest starosta. 3. Przepis art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewiduje dla wydania przez starostę decyzji współdziałania z jakimkolwiek organem, a zatem stanowisko organu gminy co do faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu nie posiada charakteru wiążącego, i co najwyżej może być brane pod uwagę tak jak każdy inny dowód podlegający ocenie organu decyzyjnego". Jak wskazał także Burmistrz, podobnie wypowiedział się K. Gruszecki w Komentarzu do ustawy Prawo ochrony środowiska wydanym w 2016. Nadto, wyjaśnił Burmistrz, powołane przez Starostę we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość postanowienie NSA z dnia 21 października 2012r. (sygn. II OW 115/12) dopuszcza również kompetencję wójta w tym zakresie, ale jako możliwość ewentualną, natomiast "organem właściwym" w świetle art. 115 p.o.ś. pozostaje starosta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy podkreślić, że dopuszczalność wszczęcia sporu o właściwość przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez jeden z organów pozostających w sporze jest uwarunkowana istnieniem konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej. Zakres rozstrzygnięcia, co do którego zaistniał spór o właściwość, wyznaczony jest z kolei wnioskiem strony, która oczekuje od organu administracji publicznej załatwienia konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie wniosek Spółki z dnia [...] kwietnia 2017 r. - co słusznie podkreślił Starosta [...] - dotyczy kwalifikacji terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwiającej zdefiniowanie obszarów prawnie chronionych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Jak wprost wskazano bowiem w powyższym wniosku, Spółka oczekuje wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 115 p.o.ś., zgodnie z którym w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. (przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, dla których minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określił w drodze rozporządzenia zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu), właściwe organy dokonują̨ na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 p.o.ś. stosuje się odpowiednio. Należy wskazać, że właściwość organów ochrony środowiska określa art. 378 p.o.ś. W jego ustępie 1 wskazano zakres spraw, w których właściwy jest starosta, przy czym ustawodawca zdecydował się na wskazanie (poprzez odniesienie się do poszczególnych jednostek redakcyjnych ustawy p.o.ś.) konkretnych kategorii decyzji administracyjnych, do których wydania właściwy jest ten właśnie organ. W kolejnych ustępach art. 378 p.o.ś. wskazano natomiast sprawy, do załatwienia których właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 2), marszałek województwa (ust. 2a) oraz wójt, burmistrz bądź prezydent (ust. 3). Nie ulega wątpliwości, że w katalogu określonym w art. 378 ust. 1 p.o.ś. ustawodawca nie przewidział kompetencji starosty do wydawania decyzji na podstawie art. 115 p.o.ś. Jednocześnie jednak kompetencja ta nie została powierzona wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi na podstawie art. 378 ust. 3 p.o.ś. Należy także zaznaczyć, że przepis art. 115 p.o.ś. nie posługuje się pojęciem "organy ochrony środowiska" lecz pojęciem "właściwe organy". Jest to rozróżnienie celowe. Stosownie bowiem do treści art. 3 pkt 14 p.o.ś., ilekroć w ustawie jest mowa o organie administracji – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, a także inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień́ do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony. Natomiast przez organ ochrony środowiska (art. 3 pkt 15 p.o.ś.) – rozumie się organy administracji powołane do wykonywania zadań́ publicznych z zakresu ochrony środowiska, stosownie do ich właściwości określonej w tytule VII w dziale I, a więc w dziale zawierającym między innymi art. 378 p.o.ś. Powyższe uprawnia zatem do wniosku, że do ustalenia organu właściwego w niniejszej sprawie zastosowania nie znajdzie przepis art. 378 p.o.ś., a konieczne będzie sięgnięcie do innych przepisów określających właściwość organów. W związku z powyższym przytoczenia wymaga art. 114 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Przepis art. 115 p.o.ś., znajdzie natomiast zastosowanie, jak już wyżej wskazano, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego odnosi się art. 114 ust. 2 p.o.ś. Systematyka cytowanych przepisów nie pozostawia przy tym wątpliwości, że kompetencje wynikające z obu norm powierzono jednemu organowi, przy czym określenie czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, może nastąpić w toku procedury planistycznej bądź też niezależnie od niej, ale tylko wówczas, gdy plan miejscowy nie obowiązuje. Procedurę planistyczną określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 15 u.p.z.p., to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się̨ do obszaru objętego planem. Przepisem odrębnym, o którym mowa w art. 15 u.p.z.p., jest między innymi art. 114 ust. 1 p.o.ś. Oznacza to, że właściwy wójt, burmistrz bądź prezydent na etapie uchwalania planu, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., choć oczywiście ostatecznie do określenia tych terenów dojdzie po uchwaleniu miejscowego planu przez radę gminy (miasta). Oznacza to zatem, że organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 115 p.o.ś. także jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta, a więc w niniejszej sprawie Burmistrz [...]. Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe uzasadnienie w przebiegu procedury planistycznej. Zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala rada gminy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) po sporządzeniu jego projektu przez wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta (art. 15 u.p.z.p.). Z kolei w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), którą co do zasady wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Burmistrza [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy objętej wnioskiem Spółki.