I SA/Wa 738/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Anna Barska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K., reprezentowanej przez pełnomocnika R. N., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolną zapisaną w księdze wieczystej nr [...], położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], będą własnością I. R. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...], utrzymującej w mocy ww. Decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia [...] marca 2017 r. została wydana w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolną zapisaną w księdze wieczystej nr [...], położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], będą własnością I. R. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1969 r., [...], utrzymującej w mocy ww. Decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1318/12, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta przejęty grunt został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wysokie ([...]) z terminem realizacji po 1975 r. Zarzucił jednocześnie, że kwestia ta nie została wyjaśniona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewodę [...]. W szczególności, jak wskazał Sąd, organy te nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących tego, czy w dacie wydania decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomość (stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego) została przeznaczona na cele nierolnicze, oraz czy rzeczywiście była wówczas położona w obrębie zwartej zabudowy. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1062/13, oddalił skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od powyższego Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolną zapisaną w księdze wieczystej nr [...], położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], będą własnością I. R. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...], utrzymującej w mocy ww. Decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiła działkę nr [...] położoną w obrębie [...] (ul. [...] i przy drodze polnej) o pow. [...] ha, zaś w ewidencji gruntów jako rodzaj użytków figurował wpis – rola kl. V. Zaskarżona decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1968 r. wydana była w oparciu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformę rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957 r., nr 39, poz. 174 i Dz.U. z 1961 r., nr 32, poz. 161), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. (Dz.U. z 1961 r., nr 39, poz. 198) oraz art. 99 § 2 k.p.a. w kształcie normatywnym oobowiązującym na dzień wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy "gospodarstwo rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przyjęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne". Natomiast na podstawie § 1 ust. 1 ww. Rozporządzenia za gospodarstwo opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkowania albo dzierżawcę. W systemie prawym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji pojęcie gospodarstwa rolnego zostało zdefiniowane m.in. w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r., zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby nieruchomości rolne, jeśli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkiem, urządzeniami, inwentarzem żywnym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jak wskazał Wojewoda [...], przedmiotowa nieruchomość była w dacie wydania zaskarżonej decyzji gospodarstwem rolnym – stanowiła użytek "rola klasy V", nie znajdowała się w obrębie zwartej zabudowy miasta, nieruchomość ta podlegała także obowiązkowym dostawom zbóż i ziemniaków, mogła zatem być wykorzystywana na cele rolnicze. Pomimo tego, że w dacie przejęcia działka nr [...] w perspektywicznym "Planem zagospodarowania przestrzennego [...] do roku 1980" przeznaczona była pod budownictwo rodzinne o wysokiej intensywności, to nie utraciła charakteru rolnego. Nieruchomość ta utraciłaby rolniczy charakter, gdyby w momencie wydania zaskarżonej decyzji inwestycja w postaci "[...]" została zrealizowana lub gdyby, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 7, poz. 47 ze zm.) organy planowania przestrzennego wyraziłby zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu bez dokonywania inwestycji, ustalając – w miarę potrzeby warunki, które mają być spełnione przy zmianie wykorzystania. W ocenie Wojewody [...], nieruchomość traciła charakter rolny dopiero w wyniku wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie brak jest decyzji właściwego organu prezydium rady narodowej, orzekającej o zmianie sposobu użytkowania gruntu, a przeznaczenie tego gruntu pod budownictwo mieszkaniowe wysokie miało nastąpić dopiero po 1975 r. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że przejęta nieruchomość była niewątpliwie gospodarstwem opuszczonym, bowiem właścicielka I. R. nie mieszkała na niej, a także nie zajmowała się nią. Gospodarstwo to przynajmniej od maja 1955 r. do września 1966 r. było częściowo zagospodarowane przez drobnych dzierżawców na podstawie umów dzierżawy zawartych z Prezydium D.R.N. [...], a po tym terminie nie było poddawane przez nich właściwym zabiegom agrotechnicznym. Nie zajmował się nim także nowy nieformalny nabywca – J. Z. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w trybie art. 156 k.p.a. K. K., reprezentowana przez pełnomocnika R. N., złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że w dacie przejęcia nieruchomość była przeznaczona "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] do roku 1980" pod budownictwo rodzinne o wysokiej intensywności, co jednoznacznie przesądza o jej nierolnym charakterze. Ponadto zarzuciła organowi I instancji brak odniesienia się do zarzutu naruszenia przez [...] i [...] ówczesnego art. 99 § 2 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że biorąc pod uwagę przedstawione w sprawie okoliczności należy stwierdzić, że badania w przedmiotowym postępowaniu nieruchomość spełnia przesłanki gospodarstwa opuszczonego, a w dniu wydania decyzji o przejęciu na własność Państwa, tj. w dniu [...] lipca 1969 r., działka nr [...] stanowiła nadal użytek rolny i mogła być użytkowana na cele produkcji rolnej. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia ówczesnego art. 99 § 2 k.p.a., Minister uznał go za niezasadny. Biorąc powyższe pod uwagę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko organu I instancji i nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w trybie art. 156 k.p.a. K. K., reprezentowana przez pełnomocnika R. N., złożyła pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], zarzucając jej: 1. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a., polegające na dokonaniu błędnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustaleniu, że nieruchomość o obszarze [...] ha, położona w [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą numer [...], stanowiąca w dacie wydania decyzji administracyjnej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...], własność I. R., była gospodarstwem rolnym, pomimo tego, że nieruchomość ta w tej dacie była przeznaczona na cele inne niż produkcja rolna, a nadto na bark oceny, czy nieruchomość ta nie znajdowała się na terenie zwartej zabudowy miejskiej; 2. naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformę rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957 r., nr 39, poz. 174 i Dz.U. z 1961 r., nr 32, poz. 161) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r., nr 39, poz. 198) w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1964 r., nr 45, poz. 304) w zw. z art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że powyższe przepisy nie zostały rażąco naruszone przy wydaniu przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...], w sprawie przejęcia na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego, nieruchomości o obszarze [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą nr [...], stanowiącej w dacie wydania decyzji własność I. R., pomimo tego, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie powyższych przepisów; 3. naruszenie art. 99 § 2 k.p.a. w zw. z art. 71 § 1 k.p.a. w kształcie normatywnym obowiązującym na dzień [...] lipca 1969 r. oraz na dzień [...] czerwca 1958 r. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu przez Ministra Rolnictwa, że powyższe przepisy nie zostały rażąco naruszone przy wydawaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...], w sprawie przejęcia na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego, nieruchomości o obszarze [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą nr [...], stanowiącej w dacie wydania decyzji własność I. R., o stwierdzenie nieważności, których wnioskodawczyni wnosiła, pomimo tego, że wspomniane decyzje pozbawione są merytorycznego uzasadnienia oraz nie zawierają oceny zebranego w tej sprawie materiału dowodowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na niniejszą skargę, pismem z dnia [...] maja 2017 r., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania przez tutejszy sąd, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1318/12, uchylił wcześniejsze decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewody Wielkopolskiego. Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy wskazany wyrok orzeczeniem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1062/13 . Wobec powyższego kolejne rozstrzygnięcia organów administracji powinny zapaść w warunkach związania wynikającego z wyroków sądów wskazanych wyżej. Trzeba mieć bowiem na uwadze bezwzględnie obowiązujący przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, chyba że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1082/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że tutejszy Sąd we wskazanym wyżej orzeczeniu przesądził kwestię spełnienia przesłanki opuszczenia spornej nieruchomości po dniu 28 kwietnia 1955r. w rozumieniu § 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, co wprost wynika z uzasadnienia cytowanego orzeczenia. W związku z powyższym, koniecznym pozostało jedynie ustalenie czy organy administracji wydając ponownie decyzje uwzględniły pozostałe oceny i wskazania dokonane przez sądy orzekające w sprawie, tj. czy dokonane zostało ustalenie, czy w dacie wydania decyzji orzekających o przejęciu spornej nieruchomości na własność Państwa, została ona przeznaczona na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym na cele nierolnicze, w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, oraz czy była ona położona w obrębie zwartej zabudowy. Zdaniem Sądu zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, sprostały nałożonemu na nie obowiązkowi, a dokonane przez te organy ustalenia i oceny uznać należy za prawidłowe. Sąd podziela pogląd Wojewody zaakceptowany przez Ministra, że przedmiotowa nieruchomość była w dacie wydania zaskarżonej decyzji gospodarstwem rolnym stanowiąc użytek "rola klasy V", podlegała obowiązkowym dostawom zbóż i ziemniaków co przesądza, że mogła być wykorzystywana na cele produkcji rolnej. Fakt, że w perspektywicznym "Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] do roku 1980",sporna nieruchomość przeznaczona była pod budownictwo rodzinne o wysokiej intensywności, nie oznacza bowiem, że utraciła ona charakter rolny. Warunek ten byłby spełniony jedynie w sytuacji gdyby organy planowania przestrzennego działając w oparciu o treść art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym , wyraziły zgodę na zmianę sposobu wykorzystania danego terenu bez dokonywania inwestycji. Natomiast, zgodnie z § 3 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania teren decyzje ustalające lokalizację szczegółową inwestycji oraz wyrażające zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu podejmowane są na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie brak jest decyzji właściwego organu prezydium rady narodowej orzekającej o zmianie sposobu użytkowania gruntu, a przeznaczenie tego gruntu pod budownictwo mieszkaniowe wysokie nastąpiło dopiero po 1975 r. Sąd podziela opinię Wojewody [...], że § 1 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych należy interpretować, mając na względzie ww. przepisy o planowaniu przestrzennym. Niewątpliwie nieruchomość traciła charakter rolny dopiero w wyniku wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę wykorzystania terenu. O takim rozumieniu przytoczonego § 1 ww. rozporządzenia świadczy jego zmiana przez § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 lipca 1970 r. (Dz.U. nr 18, poz. 150) polegająca na uszczegółowieniu, że nieruchomości nie uważa się za rolną, jeśli stosownie do przepisów o planowaniu przestrzennym decyzją właściwego organu prezydium rady narodowej została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Tym samym wobec braku szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji ustalającej lokalizację szczegółową inwestycji, brak jest zdaniem Sądu podstaw do uznania, że omawiana nieruchomość została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. W sposób nie budzący wątpliwości organ I instancji ustalił także, w oparciu o treść pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2015r., że sporna nieruchomość w dacie wydania kontrolowanych decyzji, nie była położona w obrębie zwartej zabudowy miasta. Wbrew stanowisku skargi niewyrażenie wprost takiej oceny przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przesądza o wadliwości wydanej przez niego decyzji w kontekście naruszenia art. 15 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ II instancji podzielił w całości argumentację zawartą w decyzji wydanej przez Wojewodę [...], a wskazana okoliczność położenia omawianej nieruchomości w obrębie zwartej zabudowy miasta, jednoznacznie wynika z cytowanego wyżej pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia [...] października 2015r. Wskazana wyżej argumentacja przesądza, że zawarte w skardze zarzuty odnośnie kwestii "przeznaczenia nieruchomości stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego" należy uznać za bezzasadne. Podobnie chybiony jest zarzut rażącego naruszenia przez organy orzekające o przejęciu nieruchomości art. 99 § 2 k.p.a. Stosownie do jego brzmienia orzeczenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] oraz orzeczenie Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zawierają zarówno faktyczne, jak i prawne, uzasadnienie adekwatne do standardów decyzji administracyjnych wydawanych w latach 70-tych XX wieku. Mając to na uwadze ocenić należy, że brak było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej sformułowanego w oparciu o treść art. 156 § 1 k.p.a. Zważywszy na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.