II OSK 371/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1784/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w [...] na rzecz Ministra Cyfryzacji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1784/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie rozpoznając skargę [...] Sp. z o.o. z/s w [...] (Spółka) na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzająca ją decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2017 r. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, podaniem z dnia 23 listopada 2016 r. Spółka wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) o udostępnienie ze zbioru PESEL danych osobowo-adresowych kobiet z roczników 1947-1968 z 13 enumeratywnie wskazanych województw, celem wysłania zaproszeń na badania mammograficzne. Spółka podała, że jest podmiotem, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r., poz. 722 ze zm., Uel), realizującym zadania publiczne związane z Narodowym Programem Zwalczania Chorób Nowotworowych uchwalonym uchwałą Nr 208 Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2015 r. (M.P. z 2015 r., poz. 1165 ze zm.). Do podania załączono formularze wniosków o udostępnienie danych. MSWiA pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. przekazał wniosek Spółki wraz z załącznikami według właściwości do Ministra Cyfryzacji. W wyroku przytoczono dalej, że Minister Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania wszczętego na wniosek Spółki. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że MSWiA decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], rozstrzygnął uprzednio wniosek [...] Sp. z o.o. z dnia 24 października 2015 r. o udostępnienie ze zbioru PESEL danych osobowo-adresowych kobiet z roczników 1946-1968 z województw: Dolnośląskiego, Opolskiego, Śląskiego, Małopolskiego, Podkarpackiego, Lubelskiego, Świętokrzyskiego, Łódzkiego, Mazowieckiego, Wielkopolskiego, Zachodniopomorskiego, Pomorskiego celem wysłania zaproszeń na badania mammograficzne. Zdaniem organu, ponowny wniosek o to samo, oparty o tę samą podstawę prawną i złożony przez tę samą Spółkę, z niewielkimi zmianami w zakresie treści wniosku dotyczącej kryteriów mającego powstać w wyniku przetworzenia rejestru PESEL zbioru danych, nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie, ponieważ wydanie ponownej decyzji w tej samej sprawie naruszałoby tzw. powagę rzeczy osądzonej, a wydana decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.). Ponadto Minister Cyfryzacji wskazał, że wnioskodawca błędnie zinterpretował przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Uel dotyczący możliwości udostępniania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych danych jednostkowych dla podmiotów, o których mowa w przepisie art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 Uel. Z tego względu organ ten uznał, że wystąpiły podstawy do zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a. Od powyższej decyzji Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister Cyfryzacji powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że co prawda minister właściwy do spraw wewnętrznych w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Uel udostępnia dane podmiotom, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, jednakże wnioskodawcy nie można uznać za "inny podmiot realizujący zadania publiczne określone w odrębnych przepisach". Zdaniem Ministra Cyfryzacji, w niniejszej sprawie Spółka domagała się udostępnienia zbioru danych, a nie danych jednostkowych, tj. informacji uzyskanej z rejestrów dotyczącej jednej osoby (art. 47 ust. 4 Uel). Wobec tego, że wniosek Spółki dotyczy udostępnienia z rejestru PESEL zbioru danych wielu osób właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest Minister Cyfryzacji jako podmiot, który udostępnia dane wymienione w art. 46 ust. 2 pkt 2 Uel, zatem prawidłowo uznał się on za właściwy do rozpatrzenia sprawy (art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). W pozostałym zakresie Minister Cyfryzacji podzielił własne stanowisko co do tego, że w niniejszej sprawie zachodzi tzw. powaga rzeczy osądzonej. Organ ten wskazał, że w sprawie nr [...] już zakończonej przez MSWiA i w sprawie niniejszej zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Ponowny wniosek złożyła ta sama osoba, dotyczy on tego samego żądania, tych samych praw, podstawy faktycznej i prawnej. Minister Cyfryzacji stwierdził także, że co prawda w niniejszej sprawie organ I instancji winien wydać postanowienie w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a., jednak niecelowe byłoby uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czy art. 138 § 2 K.p.a., skoro i tak tym samym powodem negatywnego załatwienia sprawy byłby stan powagi rzeczy osądzonej. Wobec tego organ uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji. Od decyzji Ministra Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Spółka wniosła skargę do WSA w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 46 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 50 Uel poprzez uznanie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółki jest Minister Cyfryzacji; 2. art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uznanie, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej narusza tzw. powagę rzeczy osądzonej; 3. art. 10 K.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2017 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uchylając decyzje obu instancji. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że MSWiA nie wyjaśnił w sposób dokładny i wszechstronny na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy skarżąca Spółka jest innym podmiotem realizującym zadania publiczne z zakresu opieki zdrowotnej w ramach programu zdrowotnego, określonego w podaniu z dnia 23 listopada 2016 r., skoro wykonuje te zadania na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy też publiczne zadania ustawowe z tego zakresu realizuje państwowa jednostka organizacyjna – Narodowy Fundusz Zdrowia i to ten Fundusz jest uprawniony do żądania wnioskowanych danych na podstawie przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 Uel. Nie zostało też wyjaśnione, czy jeżeli skarżąca Spółka nie jest podmiotem z art. 46 ust. 1 pkt 5 tej ustawy to, czy jest jednym z podmiotów określonych w art. 46 ust. 2 Uel, w szczególności mającym interes prawny w uzyskaniu żądanych danych z rejestru PESEL (art. 46 ust. 2 pkt 1 tej ustawy), skoro powołuje się na umowę zawartą z NFZ, dotyczącą realizacji państwowego profilaktycznego programu zdrowotnego w zakresie badań przesiewowych, ukierunkowanych na wykrywanie nowotworu raka piersi. Sąd pierwszej instancji nie podzielił przy tym stanowiska Ministra Cyfryzacji zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie uprawnienia skarżącej Spółki wynikają z przepisu art. 46 ust. 2 pkt 2 Uel. Wobec tego, że przepis ten dotyczy udostępniania danych osobowych – co do zasady – podlegających ustawowej ochronie (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych), nie można – zdaniem orzekającego sądu wojewódzkiego – tego przepisu interpretować w kierunku rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania tego rodzaju danych. Sąd wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie Minister Cyfryzacji, nie będąc związany pismem MSWiA przekazującym temu organowi podanie z dnia 23 listopada 2016 r. wraz z urzędowymi formularzami wniosków, przedwcześnie wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie, błędnie oceniając wniosek jako żądanie udostępnienia zbioru danych (zmienił z urzędu kwalifikację żądania), pomijając przy tym wyjaśnienie statusu podmiotu wnioskującego, czym naruszył przepis art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Cyfryzacji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa), organ naczelny zaskarża w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2017 r. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa oraz art. 203 pkt 2 tej ustawy skarżący kasacyjnie organ wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Minister Cyfryzacji zarzuca naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa), o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu: - art. 50 ust. 1 Uel poprzez przyjęcie, że właściwość jednego z ministrów zależy wyłącznie od tego jaki podmiot wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych, a w konsekwencji przyjęcie, że wniosek Spółki winien w myśl tego artykułu rozpatrzyć MSWiA; - art. 47 ust. 1 Uel poprzez przyjęcie, że złożenie wniosku w trybie art. 47 ust. 1 czyli o określonej treści i na określonym wzorze (zgodnym z Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia MSWiA z dnia 5 października 2011 r. w sprawie określenia wzorów wniosków o udostępnienie danych, Dz. U. z 2016 r., poz. 836, rozp. MSWiA z 2011), determinuje tryb jego rozpoznania jako wniosku o dane jednostkowe; - art. 47 ust. 4 Uel poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że wniosek złożony na wzorze wniosku o udostępnienie danych jednostkowych jest wystarczającą przesłanką do uznania, że faktycznie dotyczy on danych jednostkowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Ministra Cyfryzacji MSWiA prawidłowo stwierdził brak swojej właściwości w sprawie, podkreślając że wniosek nie dotyczy danych jednostkowych i jako taki nie może być zrealizowany przez ten organ. Dalej strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że brak identyfikacji osoby i skierowanie wniosku ogólnego, którego przedmiotem już na wstępie, jest zbiór danych osobowych, a który powstanie wskutek przetworzenia za pomocą algorytmu całego rejestru PESEL, nie pozwala na przyjęcie, że tak sformułowane żądanie dotyczy danych jednostkowych, o których mowa w art. 47 ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 2 Uel. Sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę definicji danych jednostkowych z art. 47 ust. 4 Uel. Co się tyczy kwalifikacji Spółki jako podmiotu wymienionego w art. 46 ust. 1 pkt 5 Uel to w skardze kasacyjnej przywoływano, że tę kwestię rozstrzygnął MSWIA w ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Zdaniem Sądu w tym składzie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. A. Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 Uel poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji, że złożenie przez Spółkę wniosku na wzorze odnośnie udostępniania danych jednostkowych z ewidencji ludności determinował tryb jego rozpoznania jako wniosku o udostępnienie danych jednostkowych. Trafnie skarżący kasacyjnie Minister Cyfryzacji zarzuca także niezastosowanie art. 47 ust. 4 Uel, gdzie określono pojęcie "danych jednostkowych" jako informacji uzyskanych z rejestrów, o których mowa w art. 3 Uel, dotyczące jednej osoby lub imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem. Zasadnie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że brak identyfikacji osoby i skierowanie wniosku ogólnego, którego przedmiotem ma być zbiór danych osobowych osób, spełniających oznaczone kategorie (kobiety z oznaczonych roczników, zamieszkujące oznaczone województwa Polski), a którego powstanie jest możliwe za pomocą algorytmu całego rejestru PESEL, nie pozwalał na przyjęcie, że wniosek Spółki dotyczył danych jednostkowych. B. W konsekwencji za skuteczny przyjdzie uznać zarzut błędnej wykładni art. 50 ust. 1 Uel polegający na uzależnieniu właściwości rzeczowej oznaczonego ministra (właściwego do spraw informatyzacji lub do spraw wewnętrznych) od zakwalifikowania statusu podmiotu wnioskującego o udostępnienie danych osobowych. W myśl art. 50 ust. 1 Uel "Dane z rejestru PESEL udostępnia: 1) minister właściwy do spraw informatyzacji - za pomocą urządzeń teletransmisji danych, w tym w drodze weryfikacji, oraz jeżeli udostępnienie dotyczy danych jednostkowych dla podmiotów, o których mowa w art. 46 ust. 2 pkt 2; 2) minister właściwy do spraw wewnętrznych, jeżeli udostępnienie dotyczy danych jednostkowych dla podmiotów, o których mowa w art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3". Skoro zatem właściwość ministra właściwego do spraw wewnętrznych została przewidziana dla udostępnienia danych jednostkowych dla oznaczonych podmiotów, to – skoro w przedmiotowej sprawie nie chodziło o udostępnienie takich danych – MSWIA nie był – wbrew temu co wynikałoby z motywów zaskarżonego wyroku, właściwym organem do rozpoznania wniosku Spółki. C. Sąd w tym składzie uznaje, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, ale istota sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją nie została w pełni wyjaśniona, co nie pozwala na orzeczenie w trybie art. 188 Ppsa. Minister Cyfryzacji utrzymując w mocy własną decyzję umarzającą postępowanie powoływał się na przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w aspekcie mającej pozostawać w obrocie decyzji ostatecznej MSWiA z dnia [...] grudnia 2015 r. Oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie sąd pierwszej instancji nie dokonał, koncentrując się na kwestii uznania właściwości MSWiA i dopatrując się naruszenia przez Ministra Cyfryzacji przepisów art. 105 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., wywodząc końcowo o potrzebie przekazania przez Ministra Cyfryzacji podania Spółki do MSWiA jako właściwego organu. W aktach sprawy brak jest decyzji MSWiA z dnia [...] grudnia 2015 r., której treść miałaby determinować stanowisko skarżącego kasacyjnie Ministra Cyfryzacji o bezprzedmiotowości toczącego się przed nim postępowania. Rolą zatem WSA w Warszawie będzie zobowiązanie Ministra Cyfryzacji do uzupełnienia akt o wspomnianą decyzję i przeprowadzenie w tym zakresie dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 Ppsa). Ponownie rozpoznając skargę WSA w Warszawie uwzględni ponadto powyżej zaprezentowaną ocenę w aspekcie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego. D. Ubocznie wypadnie zwrócić uwagę, że kwestia kwalifikowania podmiotu uprawnionego do uzyskania danych z rejestru PESEL w sytuacji powoływania się przezeń na realizowanie zadań publicznych na podstawie umowy w ramach wykonywania działalności leczniczej była przedmiotem uwagi judykatury (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2018 r., II OSK 2463/16 i WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r., IV SA/Wa 2523/17, CBOSA.nsa.gov.pl). E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.