II SA/Rz 749/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi W. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej W. K. i M. K. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2017r. nr [...] nakładające na W.K. i M.K. ( dalej: "Skarżący") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 9 000 zł. oraz ustalającą opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. 2016 poz. 599, dalej: "u.p.e.a.") Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] nakazującą A.K. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję budynku gospodarczego położonego na działkach nr 18/11 i 18/20 w miejscowości S. wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu 4 września 2014 r. do wyżej wymienionego zostało skierowane upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym. W dniu 3 października 2014 r. organ powiatowy otrzymał informację o śmierci A. K.. Prezydent Miasta [...] poinformował, że ustalił ewentualnych spadkobierców A. K. tj. żonę W.K. i syna M.K.. W związku z powyższym organ I instancji wezwał wyżej wymienione osoby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...]. W odpowiedzi W.K. poinformowała, że nastąpiło stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym A.K., bez przeprowadzenia postępowanie o podział masy spadkowej, a organ nie uwzględnił wszystkich spadkobierców. Pismem z dnia 8 maja 2015 r. znak: [...] organ zwrócił się do W.K. o przekazanie imion i nazwisk oraz adresów zamieszkania pozostałych spadkobierców. Z uwagi na niewypełnienie obowiązku, wystosował pisemne upomnienie z dnia 29 lutego 2016 r. znak: [...], w którym wezwał zobowiązanych do wykonania w ciągu 7 dni, licząc od dnia doręczenia upomnienia, nakazu zawartego w ww. decyzji, uprzedzając jednocześnie, że niewykonanie obowiązku w podanym wyżej terminie skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego, przeciwko zobowiązanym, celem wykonania obowiązku. Pismem z dnia 2 lutego 2017 r. znak: [...] organ I instancji zwrócił się do I Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego z zapytaniem czy było prowadzone postępowania o nabycie spadku i jakie są jego wyniki. W odpowiedzi na powyższe Przewodniczący I Wydziału Cywilnego wskazała, że w związku z niewskazaniem przybliżonej daty zgonu A. K., ustalono, że w Sądzie nie toczyła się sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po wyżej wymienionym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2017 r. wystawił tytuły wykonawcze TW-2 znak: [...] i postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], nałożył na W.K. i M.K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 9 000 zł. W zażaleniu Skarżący wskazali, że nie mają obowiązku informowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o spadkobiercach, gdyż obowiązek ustalenia stron spoczywa na organie prowadzącym sprawę. Zakwestionowali również wysokość grzywny i przyjęcie przez organ, że uchylają się od nałożonych decyzją obowiązków. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o umorzenie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Powyższych zarzutów nie podzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powołując się na art. 28a u.p.e.a. wskazał, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że ww. obowiązek istnieje, nie został wykonany, jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. W świetle zebranego materiału dowodowego dopuszczalność egzekucji nie budzi wątpliwości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przystąpił do egzekwowania obowiązku wynikającego z ww. ostatecznej decyzji. również zastosowany środek przymusu jest prawidłowy i mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze. W skardze do Sądu W.K. i M.K. wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucili: - art. 8 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyrywkowy, dowolny i niezupełny, nieustalenie wszystkich stron postępowania, - naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z wynikami postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego wszystkim następcom prawnym po A.K., - art. 48 i 52 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez skierowanie decyzji nakazu rozbiórki do następców prawych po zmarłym uprzednio adresacie decyzji, co czyni ją niewykonalną, bowiem nie dotyczy adresata decyzji. Ani Prawo budowlane ani żadna inna ustawa z zakresu materialnego prawa administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczących następstwa prawnego w sprawach samowoli budowlanej, w przypadku śmierci sprawcy samowoli. Wobec braku takiej regulacji nakaz rozbiórki jest niezbywalny i nie podlega dziedziczeniu. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez pozostałych następców prawnych w tym M. C. - córkę zmarłego upatrują w treści art. 30 § 4 K.p.a., zgodnie z którym następcą prawnym należy zapewnić udział w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddając ocenie legalności zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, co wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [..., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 9.000 zł na W.K. i M.K.. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 736/13 oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] listopada 2012 r. nakazującą A.K. rozbiórkę obiektu pełniącego funkcję budynku gospodarczego położonego na działkach nr 18/11 i 18/20 (stanowiące własność zmarłego A. K.) w miejscowości S. wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z nadesłanej przez M.K. kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu, który wpłynął do organu w dniu 3 października 2014 r. wynika, że A. K. zmarł w dniu 7 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do W.K. i M.K. jako ustawowych spadkobierców do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Na tle określenia kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania rozbiórki ww. obiektu budowlanego pomiędzy organami nadzoru budowlanego, a skarżącymi powstał spór czy ustalenie następców prawnych jest obowiązkiem organu, czy też podmioty będące następcami prawnymi powinny wskazać wszystkich następców prawnych. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r. W.K. oświadczyła, że po śmierci męża nastąpiło stwierdzenie nabycia spadku przez ustawowych spadkobierców, jednakże w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2015 r. nie zostali uwzględnieni wszyscy spadkobiercy. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje kwestii następstwa prawnego, a przepis art. 18 u.p.e.a. przewiduje w postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca nakazuje zatem stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym z uwzględnieniem jego specyfiki, polegającej przede wszystkim na przymusowym charakterze tego postępowania, a także konieczności zapewnienia szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Postępowanie egzekucyjne jest bowiem postępowaniem, którego cel stanowi wykonanie obowiązków wynikających z aktów administracyjnych lub innych aktów poddanych egzekucji. Odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. oznacza konieczność ich uwzględnienia z modyfikacjami pozwalającymi uniknąć sprzeczności pomiędzy ustawą egzekucyjną a k.p.a., jak też uwzględniającymi czynności procesowe nieprzewidziane w k.p.a. Akcesoryjne stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie pozostaje to w sprzeczności z ratio legis ustawy egzekucyjnej. W tym miejscu należy odnieść się do treści art. 28 a) u.p.e.a., który stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Zgodnie z art. 30 ust. 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1577/15 trafnie podkreślił, wykazanie następstwa prawnego wymaga, jeśli chodzi o spadkobranie, przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Jak bowiem wynika z treści art. 1025 § 2 k.c., domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Natomiast względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), bowiem ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 K.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. W realiach niniejszej sprawy organy nie dysponowały żadnym z wyżej wymienionych dokumentów, aby skutecznie można było zastosować regułę przejścia wykonania obowiązku na następców prawnych wynikającą z art. 28a) u.p.e.a., a w konsekwencji wydać zaskarżone postanowienie. Pismo skarżącej W.K. jednoznacznie wskazywało na istnienie jeszcze innych następców prawnych, a obowiązek ich podania organowi był przez skarżących kwestionowany. Sąd ponadto zwraca uwagę na istnienie rejestru spadkowego ( vide: art. 95ha. ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie Dz.U.2016 r., poz. 1796). Stosownie do pkt 3 art. 95ha ustawy o notariacie, w rejestrze spadkowym ujawnia się datę oraz miejsce sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia albo datę wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, postanowienia uchylającego lub zmieniającego postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo postanowienia uchylającego zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia oraz sygnaturę akt sprawy, albo datę oraz miejsce wydania europejskiego poświadczenia spadkowego, jego sprostowania, zmiany, uchylenia lub zawieszenia jego skutków, albo datę wydania postanowienia o wydaniu, sprostowaniu, zmianie lub uchyleniu europejskiego poświadczenia spadkowego, albo o zawieszeniu jego skutków lub postanowienia o zmianie albo uchyleniu tych postanowień oraz sygnaturę akt sprawy. Ustawa określa też krąg podmiotów, które mają dostęp do informacji zawartych w rejestrze spadkowym (art. 95n ustawy o notariacie). Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 2 lutego 2017 r. wystąpił do Sądu Rejonowego, ale Sąd wyjaśnił, że w związku z niewskazaniem przybliżonej daty zgonu A. K. podano, że za lata 2011 - 2017 nie toczyło się sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym A.K.. Zatem organ I instancji prawidłowo ocenił, że okoliczność następstwa prawnego dla kontynuacji postępowania egzekucyjnego jest konieczna, ale nie doprowadził do skutecznego wyjaśnienia tej istotnej dla tego postępowania okoliczności. Przepis art. 75 K.p.a. wprowadza szeroka definicję środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym. Mając informację od skarżącej, że było prowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym A.K., to można wystąpić o aktualny wypis z ewidencji gruntów do organu właściwego ze względu na położenie nieruchomości, w której może być wpisana już zmiana podmiotowa, co do właściciela nieruchomości, na których znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki. Podobnie rzecz może się przedstawiać z podatkiem od tych nieruchomości. W ocenie Sądu organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania w tym, art. 30 ust. 4 w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Wydanie zaskarżonego postanowienia bez wyjaśnienia następstwa prawnego należy uznać za przedwczesne. Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd uznał, że do końcowego załatwienia sprawy koniecznym jest uchylenie postanowień obydwu instancji. Za nieuzasadniony, natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. właśnie ze względu na treść art. 18 u.p.e.a. Należy przez to rozumieć, że organ egzekucyjny nie jest zobowiązany do zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem orzeczenia; jest natomiast zobowiązany do respektowania praw strony w zakresie wyznaczonym treścią art. 73 k.p.a. Na mocy tego przepisu strona jest uprawniona do wglądu w akta sprawy, może z nich sporządzać kopie, odpisy czy notatki, a w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem strony może żądać uwierzytelnienia kopii lub odpisów, czy też wydania jej uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Powiązanie zasady wynikającej z art. 10 K.p.a. z zasadami wynikającymi z art. 7 i 8 K.p.a. nakazuje organowi działanie w sposób umożliwiający stronie realizację uprawnienia wynikającego z art. 73 K.p.a. w sytuacjach, gdy organ dąży do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r. V SA/Wa 967/16 dostępny na str. cbosa). Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 48 i art. 52 w związku z art. 48 ust. 1 P.b., że doszło do nieuzasadnionego uznania, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki nieruchomości może być skierowana do następców prawnych po zmarłym uprzednim adresacie decyzji, a to czyni decyzję niewykonalną. Wyjaśnić bowiem należy, że wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki budynku nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem decyzji. Obowiązek ten może przechodzić na następców prawnych, a to oznacza, że cel orzeczonego nakazu rozbiórki w dalszym ciągu może zostać osiągnięty, gdyż istnieje przedmiot objęty nakazem rozbiórki, który nie został osiągnięty. Postępowanie egzekucyjnie nie służy zwalczaniu treści nakazu rozbiórki orzeczonego w postępowaniu prowadzonym na podstawie Prawa budowlanego (vide wyrok NSA z 17.09.2013 r. sygn. akt II OSK 956/12). Również z powołanych przyczyn niezasadny jest wniosek o umorzenie postępowania zawarty w zażaleniu. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku wiążącą dla organów będzie ocena prawna oraz wskazania, co do dalszego postępowania w tym w szczególności ustalenia następców prawnych po zmarłym. Przedmiotem oceny może być ewentualnie konieczność zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych.