II OSK 1517/17

Dnia 3 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Roleder Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych I Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 244/17 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 27 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. z siedzibą w M. (dalej jako "Stowarzyszenie") uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] września 2016 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda Mazowiecki udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej S8 na odcinku od km 0+521,66 do km 6+450,26" oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w części decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2016 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja z [...] lipca 2016 r. została uzupełniona postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Postanowieniem z [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską we własnej decyzji z [...] lipca 2016 r., w ten sposób, że znajdujący się na stronie 4, w punkcie IV, w wierszach od 18 do 22 licząc od góry strony, zwrot: [Nakładam obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie (...)]. "2. Monitoringu przyrodniczego, którego zakres określono w punkcie IV niniejszej decyzji. Analiza porealizacyjna winna zostać sporządzona po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona właściwemu organowi w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania: w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny." zastąpił zwrotem: [Nakładam obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie (...)] "2. Monitoringu przyrodniczego, którego zakres określono w punkcie 4.1 decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 2 grudnia 2011 r., znak: WOOŚ-II.4200.15.2011.MW o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S8 w kierunku Białegostoku na odcinku od projektowanej Wschodniej Obwodnicy Warszawy (droga S-17) do obwodnicy Radzymina według wariantu "III". Analiza porealizacyjna winna zostać sporządzona po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona właściwemu organowi w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania." W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zakres i termin obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej wynika z treści decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 2 grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 4.1 i 5.1) oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 23 listopada 2015 r., uzgadniającego realizację przedsięwzięcia (pkt 3.13). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Stowarzyszenie. Zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z 21 listopada 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy swoje postanowienie z 8 września 2016 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "k.p.a."). W ocenie Sądu I instancji, sprostowany błąd nie mógł zostać uznany za oczywistą omyłkę. Stąd też doszło również do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz niezastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, sprostowanie powodowało faktyczną zmianę sposobu wykonania obowiązków organu w zakresie zawiadamiania osób trzecich, którym przysługuje interes prawny w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Gdyby zmiana decyzji z 6 lipca 2016 r. została dokonana w formie decyzji zmieniającej, wówczas na właściwym organie ciążyłby obowiązek zastosowania art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, ze zm. – dalej jako "specustawa drogowa")w związku z art. 11f ust. 3 tej ustawy. Przepisy te przewidują szczegółową procedurę obwieszczeń o wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa uznając zmianę własnej wcześniejszej decyzji za sprostowanie oczywistej omyłki przyjął, że jest zwolniony z wykonania obowiązku dotyczącego jawności publicznej decyzji administracyjnych w takim zakresie, w jakim wynika to z właściwych przepisów. Organ nie wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu z 21 listopada 2016 r. przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie ograniczało listę adresatów tego aktu do trzech podmiotów. Z tego względu Sąd uznał zasadność zarzutów podniesionych w skardze w odniesieniu do art. 5a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane") w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej oraz pozostałych, wskazanych wyżej przepisów tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Skutkowało to samodzielnym dokonaniem ustaleń faktycznych, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciem, że na skutek sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej doszło do istotnej zmiany treści oryginalnej decyzji. Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 113 k.p.a. przez stwierdzenie, że dokonując sprostowania zakresu monitoringu przyrodniczego organ dokonał istotnej zmiany treści decyzji. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Minister Infrastruktury i Budownictwa. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 113 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że uchybienie sprostowane w zaskarżonych postanowieniach nie mogło być uznane za oczywistą omyłkę. Po drugie, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., przez błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem tych przepisów. Po trzecie, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a., przez błędne uznanie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył prawo nie stosując tych przepisów. Po czwarte, art. 5a ust. ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane") w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej przez błędne uznanie przez Sąd I instancji zasadności zarzutów podniesionych w skardze w odniesieniu do zastosowania tych przepisów. W ocenie organu, przepisy ten nie miały zastosowania w tej sprawie. Po piąte, błędną wykładnię art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, polegającą na uznaniu, że Minister Infrastruktury i Budownictwa przyjął, że jest zwolniony z wykonania obowiązku dotyczącego zawiadomienia stron o wydanym postanowieniu w przedmiocie sprostowania, w takim zakresie, jak wynika to z właściwych przepisów. Organ wskazał, że przepisy obowiązującego prawa, w tym specustawy drogowej, nie zawierają uregulowań dotyczących sposobu doręczenia stronom postępowania postanowienia prostującego decyzję odwoławczą wydaną w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił strony o wydaniu obu zaskarżonych postanowień w drodze publicznego ogłoszenia. Ponadto, na ewentualny brak udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała w nim udziału, nie zaś inne podmioty, które w tym postępowaniu brały udział. Organ zarzucił również naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienia są wadliwe i zostały wydane z naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a. Po drugie, art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu na podstawie akt sprawy, że sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej doprowadziło do zmiany merytorycznej orzeczenia. W ocenie organu, za dokonaną korektą przemawiał oczywisty stan faktyczny sprawy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie zasługiwał podnoszony zarówno przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jak i Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zarzut naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. polegający na przyjęciu, że uchybienie sprostowane w zaskarżonych postanowieniach nie mogło być uznane za oczywistą omyłkę. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, w konkretnej sprawie administracyjnej tego rodzaju uchybienie mogło zostać uznane za oczywistą omyłkę pisarską. Nie ulega wątpliwości, że osnowa decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 lipca 2016 r. w pierwotnym brzmieniu (sprzed sprostowania) w swoim punkcie IV odsyłała do warunków monitoringu przyrodniczego, które miały być określone w punkcie IV tej właśnie decyzji. Już zatem bez głębszej analizy można dostrzec, że jest to sformułowanie błędne, będące efektem pisarskiej omyłki. W takiej sytuacji konieczne było ustalenie, czy z treści decyzji z 6 lipca 2016 r., w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zakres monitoringu przyrodniczego został określony w toku postępowania w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 2 grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem z uzasadnienia decyzji z 6 lipca 2016 r. wynika jednoznacznie, że warunki monitoringu przyrodniczego zostały określone w pkt 4 decyzji środowiskowej z 2 grudnia 2011 r., to tym samym można uznać, że pkt IV decyzji z 6 lipca 2016 r. powinien oczywiście odsyłać do pkt 4 decyzji środowiskowej. Oznacza to, że powyższa omyłka ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości, co pozwalałoby na zastosowanie art. 113 § 1 k.p.a. Tego rodzaju analizy jednak zabrakło, co było skutkiem braku w aktach sprawy oryginału bądź odpisu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 lipca 2016 r. Sąd I instancji dokonał zatem oceny zastosowania przez organy art. 113 § 1 k.p.a., pomimo, że nie dysponował decyzją, która podlegała sprostowaniu i nie mógł dokonać analizy jej treści. Stąd też nie mógł skutecznie zarzucić błędnego zastosowania przez organy zarówno art. 113 § 1 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. Podnoszone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzuty naruszenia tych przepisów były zatem uzasadnione. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a. Sąd I instancji przedwcześnie przyjął na podstawie niekompletnych akt sprawy, że omyłka w decyzji z 6 lipca 2016 r. nie mogła podlegać sprostowaniu, a więc błędnie zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Orzekanie na podstawie niepełnych akt sprawy oznacza, że na uwzględnienie zasługiwał także zarzut podnoszony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczący naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz podnoszony przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Po drugie, na uwzględnienie zasługiwały podnoszone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzuty naruszenia art. 5a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Przede wszystkim art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, jest to zatem przepis prawa procesowego, regulujący sposób postępowania, a nie przepis prawa materialnego. Ponadto przepis ten nie znajdował zastosowania w tej sprawie, ponieważ sposób doręczenia decyzji wydanych w trybie specustawy drogowej został uregulowany w art. 11f ust. 3, czyli w przypadku realizacji inwestycji w trybie przepisów specustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym specustawą (art. 11i ust. 1). Charakter przepisów prawa procesowego mają również art. 11f ust. 3 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że sprostowanie decyzji z 6 lipca 2016 r. oznaczało ominięcie przez organ wymogów z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z akt tych wynika bowiem, że o wydaniu obu postanowień organy powiadomiły strony w formie obwieszczenia na podstawie art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Dotyczy to w szczególności konieczności analizy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 lipca 2016 r. pod kątem odniesienia się w jej treści do monitoringu przyrodniczego i jego zakresu ustalonego w decyzji środowiskowej z 2 grudnia 2011 r. W takiej bowiem sytuacji dopuszczalne jest uznanie, że omyłka w pkt IV decyzji z 6 lipca 2016 r. miała charakter omyłki oczywistej, a oczywistość ta wynika z prostego porównania osnowy decyzji z jej uzasadnieniem. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a. uznając, że w sprawie tej zachodzi szczególny przypadek, o którym stanowi ten przepis.