II SA/Wr 234/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi J. T., A. Ł. i I. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występującego zagrożenia wynikającego z użytkowania budynku mieszkalnego w zakresie zapewnienia odpowiedniej szerokości dróg ewakuacyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący donieśli do organu nadzoru budowlanego, że uczestniczka postępowania będącą współwłaścicielką budynku mieszkalnego zawęziła przejście w korytarzu wejściowym do budynku przez zabudowanie samowolnie przedsionka wieszakiem na ubrania i szafką na buty. Stwarza to zagrożenie pożarem. Organ ten wszczął postępowanie "w sprawie zagrożenia wynikającego z ograniczenia szerokości drogi ewakuacyjnej w korytarzu oraz na klatce schodowej na poziomie parteru w budynku mieszkalnym jednorodzinnym". Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. organ ten na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazał skarżącym oraz uczestniczce, jako współwłaścicielom budynku usunięcia opisanego powyżej zagrożenia "poprzez wykonanie czynności polegających na usunięciu elementów wyposażenia budynku umieszczonych w korytarzu w poziomie parteru oraz demontażu drewnianej listwy przymocowanej do podłogi przy wejściu na bieg schodowy na poziomie parteru". Według przytoczonych ustaleń w budynku znajdują się dwa wyjścia ewakuacyjne. Drzwi wejściowe otwierają się do wewnątrz budynku i po całkowitym otwarciu powodują ograniczenie przejścia do 0,56 m. Dalsze ich otwieranie blokują szafki i wieszak na ubrania przy ścianie korytarza. Szerokość korytarza wynosi 1,08 m a długość 1,72 m. Drzwi prowadzące z korytarza do piwnicy również nie otwierają się na pełną szerokość, lecz do 0,65 m z uwagi na półkę i liczniki. Przy klatce schodowej znajduje się kotara przymocowana listwą do podłogi. Kotara ogranicza szerokość przejścia między nią a balustradą schodową do 0,75 m. W ocenie organu umieszczenie szafek, wieszaka i kotary narusza § 242 pkt 1 i 2 warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r. Minimalna szerokość drogi ewakuacyjnej ma wynosić 1,20 m. istniejąca szerokość 1,08 m przypuszczalnie nie naruszała przepisów techniczno-budowlanych w dacie budowy budynku. Z kolei przepisy § 4 ust. 1 pkt 16 i 18 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, zabraniają czynności mogących utrudniać prowadzenie działania ratowniczego lub ewakuacji m.in. przez lokalizowanie elementów wystroju wnętrz w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej oraz ograniczających dostęp do wyjść ewakuacyjnych. Według oświadczenia pełnomocnika skarżących zawężenie korytarza wywołało już utrudnienia przy prowadzeniu działań ratowniczych. Organ wskazał, że umieszczenie szafek i wieszaka nie stanowiło robót budowlanych, podobnie jak przymocowanie kotary. Jednak w przypadku ingerencji mających wpływ na bezpieczeństwo pożarowe stosuje się przepisy warunków technicznych (§ 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 1 w.t.). Kwestię zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego reguluje art. 66 p.b., który uzasadnia w przypadku użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowisku, nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Według organu budynek stron w zakresie korytarza i klatki schodowej użytkowany jest w sposób zagrażający życiu ludzi z uwagi na zawężenie drogi ewakuacyjnej. Wymienione części budynku są wspólne, więc nakaz powinien zostać skierowany do wszystkich współwłaścicieli. Nakaz nie dotyczy przejścia do piwnic, które mają osobne wyjście z budynku. W odwołaniu skarżące wniosły o nakazanie uczestniczce postępowania usunięcie stanowiących jej własność ruchomości w postaci wieszaków na odzież, mebli, lustra i listwy mocujących kotarę oraz przedmiotów ograniczających dostęp do piwnicy i pokoju jednej ze skarżących. Nakaz powinien zostać wydany na podstawie art. 66 ust. 1a p.b. Według skarżących wszystkie te przedmioty nie stanowią wyposażenia budynku (patrz dział IV w.t.). Decyzja jest nieważna, jako rażąco naruszająca własność uczestniczki. Uczestniczka postępowania dokonała zmiany sposobu użytkowania wspólnego korytarza z naruszeniem art. 71 p.b. Po wydaniu decyzji uczestniczka zmieniła położenie jednej z szafek i zamontowała kolejne wieszaki. W obecnym kształcie decyzja jest ponadto niewykonalna. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowe ustalenia, jak w decyzji pierwszej instancji. Według organu celem art. 66 p.b. jest zapewnienie użytkowania obiektów budowlanych w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny powstania zagrożeń i ustalenie osób odpowiedzialnych. Adresat nakazu nie musi być odpowiedzialny za powstałe nieprawidłowości. Dla współwłaścicieli wykonanie nakazu stanowi świadczenie niepodzielne. Rozliczenie kosztów wykonania nakazu stanowi sprawę cywilną. Nakaz z art. 66 p.b. wydawany jest decyzją związaną, nie zaś uznaniową. Organ powołał również art. 6 u.w.l. (czym jest wspólnota mieszkaniowa). Przytoczył i omówił przepisy art. 61 i art. 5 ust. 2 p.b. W skardze do sądu administracyjnego skarżące podtrzymały dotychczasowe zarzuty. Wskazały na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 66 p.b. W sprawie należało stosować art. 66 ust. 1a p.b., natomiast organy nie wyjaśniły okoliczności utrudnień w codziennym korzystaniu z budynku wskutek zawężenia wspólnego korytarza i wejścia do piwnicy. Organ nie odniósł się do zarzutów odwołania. Wywód organu dotyczy obowiązku wykonania robót budowlanych, do których nie zalicza się usunięcie ruchomości z korytarza. Demontaż ten powinien wykonać ich właściciel. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w części poświęconej rozważaniom organ zawarł kilka ogólnych stwierdzeń, pasujących do każdej sprawy stosowania art. 66 p.b. i zapewne słusznych. W żaden sposób natomiast nie odniósł się do zagadnień poruszonych w odwołaniu. Uzasadniało to samo przez się uchylenie zaskarżonej decyzji, skoro organ nie wyraził jakichkolwiek ocen mających znaczenie w nin. sprawie i uzasadniających własne rozstrzygnięcie. Stanowi to bowiem istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jednak przede wszystkim organy nie podały, dlaczego w ogóle podjęły się załatwienia nin. sprawy, zamiast organów Państwowej Straży Pożarnej. Organ pierwszej instancji usiłował powiązać kompetencje organu nadzoru budowlanego ze stosowaniem w nin. sprawie nie tylko przepisów o ochronie przeciwpożarowej budynków, ale ponadto tych przepisów w związku z warunkami technicznymi budynków i przepisem art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b. Jednak okoliczność, że pewne zdarzenie miało miejsce na terenie obiektu budowlanego, to zbyt wątłe powiązanie z kompetencjami organów budowlanych do stosowania wobec tego zdarzenia przepisów prawa budowlanego. W obrębie wymagań ochrony przeciwpożarowej spotykają się oczywiście kompetencje obu grup organów, jednak trudno przyjmować, że jest obojętne który z nich załatwi sprawę. Jeżeli roboty budowlane wymagają zatwierdzenia lub nakazania, bądź zachodzi konieczność doprowadzenia obiektu budowlanego do poprzedniego stanu technicznego lub sposobu użytkowania, to niewątpliwie wchodzi w rachubę kompetencja organów administracji budowlanej. Niewątpliwie też wymagało rozważenia i wykazania, że jedna z tych sytuacji miała miejsce w nin. sprawie. Przepis art. 66 p.b. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) znajduje się w rozdziale "Utrzymanie obiektów budowlanych", w którym jak trafnie zauważył organ (art. 61 p.b.) ustanowiono obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. W art. 5 ust. 2 zakazuje zmiany przeznaczenia obiektu oraz nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami określonymi w ust. 1. Z kolei art. 5 ust. 1 nakazuje projektować i budować obiekt w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 dotyczących m.in. bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania oraz możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego. Można wstępnie zauważyć, że przepisy te dotyczą cech samego obiektu budowlanego, czyli wszystkich jego elementów wymienionych przykładowo w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych lub elementów opisowych zawartych w prawie budowlanym (art. 3, art. 29 - 30, art. 34 p.b.). Zapewne szafki, wieszaki i listwy lub kotary nie należą do takich elementów. W art. 62 p.b. stwierdzono obowiązek kontroli stanu technicznego elementów obiektu, jego przydatność do użytkowania i estetyki. W tym przypadku zapewne również obowiązek ten nie dotyczy szafek lub kotar. Ponadto przepis wymaga kontroli "w przypadku zgłoszenia przez osoby zamieszkujące lokal mieszkalny ... o dokonaniu nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszeń, powodujących, że nie są spełnione warunki określone w art. 5 ust. 2". W art. 5 ust. 2 p.b. jak już wspomniano chodzi o stan techniczny i estetyczny obiektu. Trudno wprawdzie odkryć, o co chodziło ustawodawcy, ale zapewne mieszkańcy lokalu to nie jego właściciele lub współwłaściciele, skoro ich cechą wyróżniającą jest bycie lokatorami, nie zaś przysługujące im prawo do mieszkania, zaś obowiązek kontroli obciąża właśnie właściciela obiektu, a nie ich samych. "Ingerencje lub naruszenia" także muszą dotyczyć obiektu (jego substancji lub sposobu użytkowania) nie zaś ustawienia szafki, przybicia do ściany wieszaka lub zawieszenia kotary, chociaż regulacja ustawowa jest tutaj równie niejasna, jak w innych przejawach twórczości ustawodawczej. Można dodać, że w warunkach technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r., Nr 74, poz. 836) nie ma wzmianki o ustawianiu szafek itd., za to wymienia się tam właściciela, zarządzającego lub dzierżawcę budynku oraz użytkownika lokalu (bez związku z przysługującym mu prawem do lokalu). Kim są w sensie prawnym "osoby zamieszkujące lokal mieszkalny" można się jedynie domyślać. W komentarzach do art. 61 p.b. używa się zwrotów "techniczne zużycie obiektu budowlanego", "zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania" (np. przez zrzucanie śniegu z dachu), "odpowiedni stan użytkowy obiektu", "przeciwdziałanie naruszaniu przepisów techniczno-budowlanych" (np. komentarze – A. Despot - Mładanowicz, A. Kosicki). Z komentarzy ich także trudno wysnuć wniosek, że zagracenie wspólnego korytarza w domu jednorodzinnym wywołuje nieodpowiedni stan techniczny tego domu. W komentarzu do art. 66 p.b. podkreśla się brak dookreślenia użytych w nim zwrotów (A. Despot – Mładanowicz teza 4). Jak się tam pisze "Przesłanka wymieniona w ust. 1 pkt 2 dotyczy sposobu użytkowania obiektu budowlanego, chodzi tutaj o użytkowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przeznaczeniem, o sposób korzystania z obiektu, w wyniku którego zagrożone są określone w przepisie dobra chronione". Autor nie widzi potrzeby nawiązania w tym miejscu do art. 71 p.b. Nadal jednak można twierdzić, że wystawienie na korytarz szafki to czynność bardzo odległa od podanych określeń. Czy jest to użytkowanie obiektu w sposób stwarzający zagrożenie dla ludzi lub mienia, nawet gdy zawęża drogę ewakuacyjną, do końca nie wiadomo. Na pewno jednak organy powinny w sposób przekonujący uzasadnić takie twierdzenie, czego w obu decyzjach zabrakło. Budynek mieszkalny jest niewątpliwie użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, gdyż ustawienie w nim szafki na buty niczego nie zmienia. Z kolei przepis ust. 1a nie w pełni nawiązuje do art. 62 ust. 1 pkt 4a p.b. Przepis ten umożliwia wydanie nakazu usunięcia skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego, gdy nastąpiło uniemożliwienie lub znaczne utrudnienie użytkowania obiektu do celów mieszkalnych. Po raz kolejny można zauważyć, że ustawienie szafki na korytarzu nie wywołuje znacznego utrudnienia w korzystaniu z budynku do celów mieszkalnych. Nadal można domniemywać, że przepis ma chronić lokatorów, nie zaś współwłaścicieli w stosunkach między nimi. Nie miały więc racji skarżące, że należało stosować art. 66 ust. 1a p.b. i to chyba jedyne, co w nin. sprawie na pewno wiadomo. Kolejna kwestia pewna, chociaż o dalszym znaczeniu, to prawidłowość skierowania nakazu do wszystkich współwłaścicieli. Wbrew przeświadczeniu skarżących organ nadzoru budowlanego nie stosuje prawa cywilnego i nie jest ograniczony zawartymi w nim przepisami o ochronie własności lub prawie współwłasności i stosunkach prawnych między współwłaścicielami. W orzecznictwie sądowym i doktrynie w sposób zgodny ustalono, że nakazy na podstawie art. 66 p.b., o ile dotyczą przedmiotu współwłasności, kierowane są do wszystkich współwłaścicieli. Nie była zrozumiała wzmianka w decyzji o wspólnocie mieszkaniowej. Wspólnota ta i współwłasność to różne instytucje prawne. Organ nie ustalił istnienia lokali odrębnych. W wyjątkowych sytuacjach decyzje adresowane są do jednego z współwłaścicieli, kiedy źródłem nieprawidłowości obiektu są oddziaływania z jego lokalu, co w nin. sprawie nie ma miejsca. W typowych stanach faktycznych, jak wspomniano, organy nadzoru budowlanego przy okazji wykonywania przysługujących im kompetencji, przykładowo w postępowaniu naprawczym (art. 50 - 51 p.b.), stosują przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej za pośrednictwem przepisów § 207 ust. 2 i § 208 warunków technicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Przepisy warunków technicznych dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi, przy czym co do zasady nowe warunki techniczne nie stosują się do obiektów budowlanych powstałych legalnie w zgodności z warunkami poprzednio obowiązującymi. Jednak określone zmiany w takich obiektach, uwzględniając ich istniejącą konstrukcję lub usytuowanie, nie muszą być zgodne z obecnymi warunkami technicznymi (§ 2 ust. 2 w.t.). Dlatego trafnie organ nie ingerował w szerokość istniejących dróg ewakuacyjnych w budynku stron, które nie spełniają aktualnie obowiązujących przepisów, skoro stan ten nie powstał w wyniku zdarzeń wskazanych w § 2 ust. 2 w.t. i przypuszczalnie (organy tego nie dociekają) powstał legalnie. Sposób stosowania podanych przepisów w postępowaniu naprawczym przedstawia przykładowo wyrok II OSK 616/13. W sprawie tej przebudowa budynku doprowadziła do pogorszenia stanu bezpieczeństwa pożarowego, zaś organ nadzoru budowlanego w podstawie prawnej powołał rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), w szczególności § 4 (przepis ten zabrania utrudnienia działania ratowniczego lub ewakuacji, w szczególności przez lokalizowanie elementów wystroju wnętrza w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej lub ograniczenie dostępu do wyjść ewakuacyjnych – punkty 16 i 18a, zaś w ust. 2 odsyła do przepisów techniczno – budowlanych). W omawianej dziedzinie następują więc wzajemne odesłania, tak aby zarówno organy budowlane, jak i straży pożarnej, mogły stosować łącznie warunki techniczne i przepisy przeciwpożarowe. Jednak zazwyczaj przepisy te stosują organy PSP (patrz przykładowo wyroki II OSK 516/13, 2359/15, 862/12, por. postanowienie II OW 56/16 ogólnie na temat źródła pewnych nieprawidłowości jako podstawy wyznaczenia właściwego organu). W podanych wyrokach szeroko omawia się zagadnienie, w jakim przypadku budynek należy zakwalifikować jako zagrażający życiu ludzi (§ 16 cyt. rozporządzenia MSWiA), a także przedstawia się wykładnię § 207 i § 2 w.t. z 2002 r. Rozważań takich zabrakło w kontrolowanych w nin. sprawie decyzjach. W każdym razie żaden organ nie podejmuje czynności dlatego jedynie, że strona skierowała do niego podanie, gdyż najpierw powinien rozważyć przysługiwanie mu kompetencji (art. 19, art. 20, art. 65, art. 105 k.p.a.), w nin. sprawie przy uwzględnieniu przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W nin. sprawie zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona, jednak z podanych względów uchyleniu podlegała ponadto decyzja pierwszej instancji. Brak pełnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz dostrzeżenia i omówienia przez organy w kontrolowanych decyzjach zagadnienia wątpliwości odnośnie przysługiwania im właściwości rzeczowej, uzasadniał stwierdzenie istotnego naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 p.p.s.a, wobec niestwierdzenia podstaw do stosowania art. 145 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.